Deutscher Blinden- und Sehbehindertenverband e.V. (DBSV)

Welche Wirkungen gehen von der BRK aus? Ist sie ein zahnloser Tiger?

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• Verpflichtungen und Gestaltungsspielraum der Vertragsstaaten
• Nationale und internationale Implementierung
• Instrumente des Behindertenrechtsausschusses
• Einwirkungsmöglichkeiten im nationalen Recht

Die Verpflichtungen der Vertragsstaaten ergeben sich aus Artikel 4 BRK. Nach Artikel 4 Abs. 1 Buchstabe a) sind die Vertragsstaaten verpflichtet, alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Maßnahmen zur Umsetzung der in der BRK anerkannten Rechte zu treffen. Die in der BRK anerkannten Rechte müssen in innerstaatliches Recht überführt werden. In Absatz 1 Buchstabe b bis i benennt das Übereinkommen spezifische Maßnahmen, die geeignete Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstige Maßnahmen darstellen.

Bei den sich aus der BRK ergebenden Pflichten der Vertragsstaaten ist zu beachten, dass Staaten im Völkerrecht ein großer Ermessensspiel¬raum hinsichtlich der Art und Weise der Umsetzung zukommt, sie also einen großen Gestaltungsspielraum haben (Degener Behindertenrecht 2009 H. 2 S. 37).

Artikel 4 Abs. 2 BRK enthält den Vorbehalt der progressiven Realisierung
der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte. Hinsichtlich dieser Rechte verpflichtet sich der Vertragsstaat, unter Ausschöpfung seiner verfügbaren Mittel und erforderlichenfalls im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit Maßnahmen zu treffen, um nach und nach die volle Verwirklichung dieser Rechte zu erreichen. Diese Einschränkung gilt aber nicht für diejenigen Verpflichtungen, die nach dem Völkerrecht sofort anwendbar sind. Das sind die Diskriminierungsverbote und der Gleichbehandlungsgrundsatz.

Gestaltungsspielraum haben die Vertragsstaaten auch hinsichtlich der Ausgestaltung von Leistungen. So ist nicht gesagt, ob Leistungen als Geld- Sach- oder Dienstleistungen erbracht werden oder ob ein persönliches Budget zur Verfügung gestellt wird.

Der BRK kann auch nicht entnommen werden, dass Leistungen unabhängig vom Einkommen und Vermögen erbracht werden müssen. Vgl. z.B. Artikel 28. Andererseits muss nationales Recht, das über die BRK hinausgeht, nicht auf deren Standards reduziert werden. Das ergibt sich aus Artikel 4 Abs. 4 BRK. Gerade das bedeutet allerdings auch: Sie garantiert nicht das Weiterbestehen dieser besser geeigneten Bestimmungen und verbietet also nicht den Abbau von Sozialleistungen.

Die Ausgestaltung in den einzelnen Vertragsstaaten kann also sehr unterschiedlich sein. Sie ist in einem politischen Diskurs auszuhandeln.

Die BRK muss implementiert werden. Bezüglich der Umsetzung der Konvention ist zwischen dem internationalen und dem nationalen Implementierungsmechanismus zu unterscheiden.

Durch den nationalen Implementierungsmechanismus soll die Umsetzung der BRK gefördert und überwacht werden. Der nationale Implementierungsmechanis¬mus (Art.33 BRK) besteht aus einer (oder mehreren) staatlichen Koordi¬nierungsstellen, sowie aus einem unabhängigen Aufsichtssystem (Monitoring), das an die nationalen Menschenrechtsinstitutionen anknüpfen soll (Degener in Behindertenrecht 2009 H. 2 S. 35). Die staat¬liche Koordinierungsstelle besteht beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales. Mit dem unabhängigen Überwachungs- und Durchfüh¬rungsmechanismus (Monitoring) ist das Deutsche Institut für Menschen¬rechte betraut worden. Nach Art. 33 Abs. 3 BRK sind die Zivilgesellschaft, insbesondere Menschen mit Behinderungen und die sie vertretenden Organisationen, in vollem Umfang in den Überwachungsprozess einzubeziehen und daran zu beteiligen.

Der internationale Implementierungsmechanismus (Art. 34 ff. BRK) besteht aus einer Staatenkonferenz, die regelmäßig in New York tagen wird, und einem Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderung, bestehend aus zwölf unabhängigen Sachverständigen, der seinen Sitz in Genf hat.

Der Umsetzung der BRK dient im Rahmen des internationalen Implementierungsmechanismus vor allem die Berichtspflicht an den Ausschuss gemäß § 35 BRK.

Der Umsetzung und Beachtung der BRK durch die Vertragsstaaten dienen ferner das Beschwerderecht und das Untersuchungsverfahren.

Soweit die BRK Menschenrechte gewährleistet, steht behinderten Menschen ein Individualrecht zu, das in einem Individualbeschwerdeverfahren geltend gemacht werden kann; denn das Fakultativprotokoll enthält ähnlich wie andere Menschenrechtsverträge ein Individualbeschwerdeverfahren, mit dem sich Individuen oder Gruppen gegen erlebte Menschenrechtsverletzungen wehren können. Es ist in den Artikeln 1 bis 5 Fakultativprotokoll geregelt.

Ferner besteht ein besonderes Untersuchungsverfahren für schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen (Art. 6 und 7 des Fakultativprotokolls).

Zuständig für das Beschwerdeverfahren und das Untersuchungsverfahren ist der Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen. Der Ausschuss ist jedoch kein Gericht wie z.B. der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, welcher bei Verstößen gegen die europäische Menschenrechtskonvention im Beschwerdeverfahren angerufen werden kann.

Während die Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte völkerrechtlich bindend sind, gibt der Ausschuss nach Artikel 5 Fakultativprotokoll im Individualbeschwerdeverfahren und nach § 6 Abs. 2 im Untersuchungsverfahren lediglich Vorschläge und Empfehlungen ab. Sie sind ohne völkerrechtliche Verbindlichkeit und lösen daher für den betreffenden Staat keine rechtliche Handlungsverpflichtung aus. Das sieht zunächst danach aus, als ob die BRK keine große Wirksamkeit entfalten könnten. Diese weichen Regelungen sind keine Besonderheit der BRK, sondern entsprechen den Durchsetzungsregelungen in den anderen Menschenrechtskonventionen.

Eine Wirkung geht von den Empfehlungen und Feststellungen vielleicht auch dadurch aus, dass sich auch Staaten nicht gerne an den Pranger stellen lassen.

Die Frage ist, inwieweit Verstöße gegen die BRK in Gerichtsverfahren eine Rolle spielen bzw. gegen Verstöße gerichtlich vorgegangen werden kann.

der einzelne Behinderte kann aus der BRK keine individuellen Rechte (unmittelbar einklagbare Ansprüche) herleiten. Sie ist aber bei der Auslegung von Gesetzen auch durch die Gerichte zu beachten.

Nach Artikel 2 Buchstabe d) des Fakultativprotokolls ist eine Individualbeschwerde an den Ausschuss für Menschenrechte sogar unzulässig, wenn nicht der innerstaatliche Rechtsweg erschöpft ist, z.B. auch durch eine Verfassungsbeschwerde.

Im Rahmen der Vertretung in Rechtsstreitigkeiten, welche den Behindertenorganisationen durch das Rechtsdienstleistungsgesetz weitgehend möglich ist, können wir in unserer Argumentation auf die Anforderungen der BRK hinweisen.

Die BRK kann ferner dadurch wirksam werden, dass sie bei der Gestaltung des nationalen Rechts beachtet werden muss. Hier ist es Aufgabe unserer Organisationen, auf die politische Entwicklung Einfluss zu nehmen. Wir müssen dabei darauf achten, unsere Interessen und Bedürfnisse bei der Erstellung und Durchführung des in der BRK zwar nicht vorgesehenen, aber allseits geforderten nationalen Aktionsplans geltend zu machen.

Gemäß der Artikel 4 Abs. 3, 33 Abs. 3 und 34 Abs. 3 BRK sind die Verbände behinderter Menschen im gesamten Umsetzungs- und Überwachungsprozess der Konvention von den Gesetzgebungsorganen eng zu konsultieren und aktiv einzubeziehen.

Anders als in der Denkschrift der Bundesregierung zum Ratifikationsgesetz zur BRK festgestellt, gibt es auch in der deutschen Rechtsordnung gesetzlichen Reformbe¬darf. Ich sehe eine Aufgabe unserer Fachtagung darin, hier Denkanstöße zu geben.

Sorgen wir dafür, dass wir es bei der BRK durchaus nicht mit einem zahnlosen Tiger zu tun haben