Gemeinsame Stellungnahme des DBSV und DVBS zum BGG-ÄndG

Dringend notwendige Reformen zur Verbesserung der Teilhabe von Menschen mit Behinderungen werden erneut nicht angegangen. Insbesondere fehlen klare und justiziable Verpflichtungen zur Barrierefreiheit. Deutschland muss aber endlich barrierefrei werden - egal ob es um die Gesundheitsversorgung, die digitale Welt, das Arbeitsleben, die Mobilität oder das Wohnen geht, um Beispiele zu nennen. Das folgt aus dem Benachteiligungsverbot behinderter Menschen. Es ist aber auch schlichte Notwendigkeit, denn heute schon haben 16% der Bevölkerung eine Behinderung und dieser Anteil wird mit Blick auf die alternde Gesellschaft deutlich ansteigen. Ohne Barrierefreiheit werden sich die damit verbundenen gesellschaftlichen Herausforderungen nicht bewältigen lassen. Abgesehen davon ist Barrierefreiheit Ausdruck eines modernen Landes und Chance für bessere Produkte und Dienstleistungen, auch im internationalen Wettbewerb.

Wenn der Gesetzgeber schon nicht den Mut hat, der Wirtschaft durch klare Vorgaben zur Barrierefreiheit den Weg zu weisen, dann muss zum Schutz behinderter Menschen umso mehr sichergestellt werden, dass das individuelle Benachteiligungsverbot wirksam ausgestaltet wird. Zum Benachteiligungsverbot gehören dabei auch angemessene Vorkehrungen, die ihren Namen verdienen (siehe zu § 7).

Regelungen zur Barrierefreiheit und Nichtdiskriminierung müssen von Menschen mit Behinderungen und ihren Verbänden rechtlich effektiv durchgesetzt werden können. Das Behindertenrecht weist hier erheblichen Nachbesserungsbedarf auf. Auch dem vorliegenden Entwurf fehlen an den entscheidenden Stellen die Zähne (s. zu § 7, 12c, und 15).

Auch wenn der jetzt vorgelegte Entwurf an einigen Stellen durchaus kleine Schritte in die richtige Richtung macht, reichen die Regelungen bei weitem nicht aus, um die Teilhabe behinderter Menschen entscheidend voranzubringen. Der Entwurf ist daher dringend und deutlich nachzubessern. Insbesondere ist von nachteiligen Regelungen abzusehen.

Zusammenfassend fordern DBSV und DVBS:

• Verschlechterungen für Menschen mit Behinderungen darf es nicht geben. Die benachteiligenden Regelungen in § 7 Abs. 3 Nr. 3 Satz 2, Abs. 5 Satz 2, Abs. 6 und § 7a Abs. 2 und 4 BGG_E sind zu streichen.
• Die bisher in § 12c Abs. 1 BGG enthaltene Verpflichtung für öffentliche Stellen, verbindliche und überprüfbare Maßnahmen- und Zeitpläne zum Abbau bestehender digitaler Barrieren vorzulegen, muss erhalten bleiben. Die vorgesehene Streichung ist zurückzunehmen. Diese Berichte und die Ergebnisse der Überprüfung durch die Überwachungsstelle des Bundes für Barrierefreiheit von Informationstechnik müssen in deren Webauftritt veröffentlicht werden und für alle Betroffenen nachlesbar sein. Gleichzeitig sind die Aufgaben und Befugnisse der Überwachungsstelle zu stärken.
• Das Zutrittsrecht mit Assistenzhund in § 12e darf nicht ausgehebelt werden. Der insoweit fehlerhafte Verweis in § 12e Abs. 2 auf § 7 Abs. 3 Nr. 2 BGG_E ist zu korrigieren, um Verschlechterungen zur bisherigen Rechtslage zu vermeiden.
• Der Expertenkreis der Fachstelle für Barrierefreiheit ist zu erhalten.
• Das Verbandsklagerecht ist zu erweitern und durch die Möglichkeit auch Leistungs- und Unterlassungsklagen erheben zu dürfen, effektiv auszugestalten.

Im Einzelnen wird zu ausgewählten Regelungen und Leerstellen wie folgt ausgeführt:

Zu Artikel 1 Nr. 2 buchst b – Änderung von § 1 Abs. 3

Es entspricht einer langjährigen Forderung behinderter Menschen, auch bei Projektförderungen die Grundsätze des Behindertengleichstellungsrechts von Projektnehmern einzufordern, weil öffentliche Gelder zur Förderung der Gleichstellung genutzt werden müssen. Die Regelung wird daher begrüßt.

Zu Artikel 1 Nr. 4 – Änderung von § 7

Zu Abs. 1:

Absatz 1 regelt das Verbot der Benachteiligung durch Träger öffentlicher Gewalt. Es irritiert, dass öffentliche Stellen im Sinne des § 12 den Trägern öffentlicher Gewalt nicht gleichgestellt werden. Sofern beabsichtigt sein sollte, die öffentlichen Stellen den Unternehmen im Sinne des Absatzes 2 zuzurechnen, erscheint dies nicht sachgerecht. Das gilt mindestens in Bezug auf die öffentlichen Stellen, die nach europäischem Recht (RL (EU) 2016/2102) die Barrierefreiheit von Webseiten und Apps sicherstellen müssen. Art. 9 der RL verpflichtet Deutschland dazu, ein wirksames und effektives Durchsetzungsverfahren zu gewährleisten. Würde man öffentliche Stellen den Unternehmen nach Absatz 2 zuordnen, wäre eine effektive Durchsetzung der Barrierefreiheit mit Blick auf § 7 Abs. 6 BGG_E ausgeschlossen, weil Feststellungsurteile gegen private Rechtsträger nicht geeignet sind, um für die Beseitigung bestehender Barrieren zu sorgen. Sanktionen, wie z. B. Geldbußen, sind bei Verstößen ebenfalls nicht vorgesehen.

Abgesehen von den europarechtlichen Bedenken sei angemerkt, dass sich der Staat nicht ins Privatrecht flüchten können soll, wenn er im öffentlichen Interesse liegende Aufgaben nicht selbst, sondern durch privatrechtlich handelnde Akteure wahrnimmt. Das gilt umso mehr, wenn er diese privatrechtlichen Unternehmen finanziell oder durch Mehrheitsanteile etc. beherrscht, wie dies bei öffentlichen Stellen der Fall ist. Genau eine solche Flucht ins Privatrecht würde aber passieren, wenn Träger öffentlicher Gewalt in Bezug auf das Benachteiligungsverbot rechtlich stärker verpflichtet wären, als von ihnen beherrschte öffentliche Stellen. Der Anwendungsbereich von § 7 Abs. 1 ist vor diesem Hintergrund um die öffentlichen Stellen im Sinne von § 12 BGG zu ergänzen.

Weiterhin ist unter Verweis auf die Evaluation des BGG (BT- Drucksache 20/4440) darauf hinzuweisen, dass das BGG bis 2016 in § 7 Abs. 1 S. 1 BGG einen Verweis auf den gesamten § 1 Abs. 2 BGG enthielt, wonach auch Einrichtungen der Landesbehörden, soweit sie Bundesrecht ausführen, vom Benachteiligungsverbot erfasst waren. Diese Bindung an das Benachteiligungsverbot sollte künftig wieder in § 7 Abs. 1 klargestellt werden, weil es keinen sachlichen Grund gab und gibt, hier anders zu verfahren.

Zu Abs. 2:

Absatz 2 regelt das Benachteiligungsverbot privatrechtlicher Unternehmen, die der Öffentlichkeit zur Verfügung stehende Güter und Dienstleistungen anbieten. Es ist zu begrüßen, dass private Anbieter von Gütern und Dienstleistungen künftig an das Benachteiligungsverbot im Sinne des BGG gebunden werden. Dieses geht teilweise über die Vorgaben in anderen Rechtsvorschriften hinaus. Zu begrüßen ist auch, dass Absatz 2 im Grundsatz von einem weiten Verständnis des Benachteiligungsverbots ausgeht. Es soll beim Anbieten und Erbringen von Gütern und Dienstleistungen gelten und sowohl den Zugang zu als auch die Erbringung von diesen Gütern und Dienstleistungen umfassen. Klargestellt ist damit zum einen, dass der gesamte „Versorgungsprozess“ von der Vertragsanbahnung bis zur Abwicklung des Vertrags gemeint ist. Zum anderen wird damit aber auch deutlich, dass dem Gleichheitsgedanken als Teil des Benachteiligungsverbots im Sinne des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG-Rechnung getragen wird. Denn die Formulierung „Zugang zu“ zeigt, dass es nicht nur um die formal gleichberechtigte Möglichkeit der Inanspruchnahme von Gütern und Dienstleistungen durch behinderte Menschen gehen kann, sondern auch darum, die tatsächliche Inanspruchnahme dieser Angebote im Rahmen des Benachteiligungsverbots sicherzustellen. Mit Blick auf die massiven und verfassungsrechtlich problematischen Einschränkungen des Benachteiligungsverbots in Absatz 3 Nr. 3 Satz 2 BGG_E ist es angezeigt, konkretisierende Ausführungen zum Begriff „Zugang zu“ zu machen, die die verfassungsrechtliche Dimension einbezieht.

Problematisch ist, dass Absatz 2 auf bewegliche Güter beschränkt ist, womit der Zugang zu Wohnraum und Grundstücksgeschäften außen vor bleibt, ohne dass hierfür sachliche Gründe genannt werden. Insoweit ist Absatz 2 unbedingt verfassungsgemäß zu ändern und auch auf unbewegliche Güter zu erstrecken.

Zu Abs. 3:

In Absatz 3 folgt eine nähere Definition möglicher Formen von Benachteiligungen. Es ist nicht nachvollziehbar, warum das verfassungsrechtlich gebotene Benachteiligungsverbot für Verpflichtete nach Absatz 2 insbesondere in den Nrn. 1 und 3 massiv ausgehöhlt wird.

Zu Nr. 1: Die Vorschrift greift den Tatbestand der unmittelbaren Benachteiligung auf. Die Formulierung an sich ist nicht zu beanstanden. Allerdings bemängeln wir die Einschränkungen in § 7a Abs. 2 BGG_E für Unternehmen im Sinne des § 7 Abs. 2 BGG_E (siehe sogleich unsere Begründung zu § 7a BGG_E)

Zu Nr. 3: Diese Vorschrift regelt in seinem Satz 1 zunächst, dass die Versagung angemessener Vorkehrungen als Benachteiligung gilt. Sie definiert sodann, wann angemessene Vorkehrungen im Einzelfall verlangt werden können und wann nicht. Satz 1, 2. Halbsatz setzt dabei Art. 5 Abs. 3 i. V. m. Art. 2 der UN-Behindertenrechtskonvention um. Deutschland folgt damit auch den Empfehlungen des Fachausschusses im Rahmen der 2023 erfolgten Staatenprüfung. In den Empfehlungen heißt es: „12. Unter Hinweis auf seine Allgemeine Bemerkung Nr. 6 (2018) empfiehlt der Ausschuss dem Vertragsstaat, (…) b) seine Gesetze auf Bundes- und Länderebene dahingehend zu novellieren, dass die Verweigerung angemessener Vorkehrungen in allen Bereichen des Rechts ausdrücklich als eine Form der Diskriminierung anerkannt wird, und eine gesetzliche Definition des Begriffs der angemessenen Vorkehrungen darin aufzunehmen, die mit der Begriffsbestimmung in Artikel 2 des Übereinkommens übereinstimmt“.

Vor diesem Hintergrund ist der dann folgende Satz 2 zu streichen. Alle baulichen Veränderungen sowie Änderungen an Gütern und Dienstleistungen pauschal als unverhältnismäßige und unbillige Belastung für Unternehmen im Sinne des Absatzes 2 zu erklären, höhlt das Benachteiligungsverbot fast vollständig aus, und zwar in einer grund- und konventionswidrigen Weise.

Wenn alle baulichen Änderungen und Änderungen an Gütern und Dienstleistungen als unverhältnismäßige und unbillige Belastungen erklärt werden, heißt das, dass ein barrierefreier Zugang für alle Menschen gesellschaftlich nicht erwartet wird und die Behinderung eines Menschen ein Schicksal ist, auf das die Gesellschaft keine Rücksicht nehmen muss.

Das damit zum Ausdruck kommende Verständnis von Behinderung steht diametral im Widerspruch zum menschenrechtlich basierten Modell von Behinderung, wie es verfassungsrechtlich in Artikel 3 Abs. 3 Satz 2 GG unter Berücksichtigung der UN-Behindertenrechtskonvention und einfachgesetzlich auch im BGG selbst verankert ist. Danach ist Behinderung nicht ein Problem des Einzelnen, sondern sie entsteht aus dem Wechselverhältnis von individuellen Beeinträchtigungen und verschiedenen Barrieren, die Menschen an der gleichberechtigten Teilhabe hindern können. Das hat zur Folge, dass bei diesem Ver-ständnis von Behinderung der gesellschaftlichen Mitverantwortung zum Abbau von Barrieren eine große Bedeutung zukommt. Diese gesellschaftliche Verantwortung tragen dabei nicht nur staatliche Behörden, sondern auch privatrechtlich agierende Unternehmen, deren Eigentums- und Berufsausübungsrechte insoweit nicht schrankenlos sind.

§ 7 Abs. 3 Satz 2 BGG_E ist mit dem Benachteiligungsverbot auch deshalb unvereinbar, weil er verhindert, dass Menschen mit Behinderungen überhaupt eine Chance auf Teilhabe in allen Lebensbereichen erhalten können. Die volle, wirksame und gleichberechtigte Teilhabe ist nur möglich, wenn Zugänglichkeit in allen Lebensbereichen hergestellt wird. Dafür zu sorgen, ist die Aufgabe des Staates, und zwar vorrangig durch verbindliche gesetzliche Pflichten zur Herstellung von Barrierefreiheit. Man kann argumentieren, dass ein Gesetzgeber abstrakt generelle Verpflichtungen zur Herstellung von Barrierefreiheit zur Vermeidung von Überlastungen einzelner Gruppen beschränken kann, wie dies etwa für Kleinstunternehmen im BFSG erfolgte. Ein pauschaler und im Übrigen fast vollständiger Ausschluss der Verpflichtung zur Gewährleistung der individuellen Zugänglichkeit zu Gütern und Dienstleistungen hingegen ist nicht möglich. Hier geht es um den individuellen Schutz vor Benachteiligungen, den der Staat durch gesetzliche Regelungen als Teil seines Schutzauftrags abzusichern hat. Auf der Einzelfallebene ist das Zumutbare zu tun, um den Zugang zu angebotenen Gütern und Dienstleistungen zu ermöglichen, soweit die erforderliche Maßnahme den Unternehmer im konkreten Fall nicht unverhältnismäßig belastet. So wird ein einzelfallbezogener Ausgleich zwischen den Eigentums- und Berufsausübungsrechten der Unternehmer und dem Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG geschaffen. Eine solche individuelle Güterabwägung korrespondiert auch mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 28.03.2000 - 1 BvR 1460/99). Im Übrigen heißt es in den allgemeinen Bemerkungen der UN-Behindertenrechtskonvention zu Art. 5: „13. Wie im Falle des Artikels 26 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte, handelt es sich bei Artikel 5 des Übereinkommens um ein eigenständiges von anderen Bestimmungen unabhängiges Recht. Er verbietet de jure oder de facto Diskriminierung in allen Bereichen, die von der öffentlichen Hand geregelt und geschützt werden. In Verbindung mit Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe e) wird zudem deutlich, dass sich Artikel 5 auch auf den privaten Sektor bezieht.“

Abgesehen von den verfassungsrechtlich begründeten Bedenken gegen § 7 Abs. 3 Nr. 3 Satz 2 BGG_E sehen wir die Gefahr, dass die Einschränkung der Definition angemessener Vorkehrungen in andere Rechtsgebiete ausstrahlt, insbesondere in das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG), in dem über eine völkerrechtsfreundliche Auslegung der mittelbaren Diskriminierung auch angemessene Vorkehrungen einbezogen sind. Wenn ein Gericht im Rahmen des AGG etwa Schadenersatzansprüche prüft und bisher in Bezug auf angemessene Vorkehrungen als Teil der mittelbaren Diskriminierung eine konventions- und europarechtlich gebotene Auslegung vornehmen würde, könnte die zeitlich neuere Bestimmung des Behindertengleichstellungsgesetzes als spezielle Ausprägung und Wertentscheidung des Gesetzgebers für das Behindertenrecht verstanden werden. Mit der Folge, dass nur in ganz wenigen Fällen überhaupt angemessene Vorkehrungen verlangt werden könnten. In § 7 abs. 8 ist zwar geregelt, dass weitergehende Ansprüche aus anderen Vorschriften unberührt bleiben sollen. Das bezieht sich aber zunächst auf den Anspruch selbst und nicht auf die Definition bestimmter Merkmale.

Schließlich ist die Formulierung „alle bauliche Maßnahmen“ missverständlich. Je nach Auslegung kann als bauliche Maßnahme eine dauerhafte Umgestaltung, die in die Bausubstanz eingreift, verstanden werden. Sie kann aber auch als kleinere bauliche Maßnahme wie Anbringen eines Griffs in der Toilette oder Anbringen von taktilen Bodenleitsystemen verstanden werden. Dass wirklich alle baulichen Maßnahmen ausgeschlossen sein sollen, ist mit Blick auf die damit verbundenen verfassungswidrigen Einschränkungen nicht vorstellbar.

Durch die Formulierung entstehen neue Abgrenzungsprobleme mit anderen Rechtsvorschriften, die Barrierefreiheitsverpflichtungen beinhalten. Für Unternehmen gelten bereits Verpflichtungen zur baulichen Barrierefreiheit in vielen anderen Gesetzen und Vorschriften (Baurecht der Länder, öffentliches Recht u. a.). Wird die Einschränkung im Entwurf beibehalten, wird sich immer wieder die Frage stellen, ob es sich in einem Fall um eine gebotene Maßnahme der Barrierefreiheit handelt oder um eine unverhältnismäßige Vorkehrung im Einzelfall. Die Folge können vermehrte Rechtsstreitigkeiten sein, im schlechtesten Fall können selbst bestehende Regelungen zur baulichen Barrierefreiheit nicht mehr durchgesetzt werden.

Zu Rechtsunsicherheiten führt gleichfalls, dass Veränderungen an Dienstleistungen als unverhältnismäßige Belastungen gelten sollen. Weil auch der Zugang zur Dienstleistung vom Benachteiligungsverbot umfasst ist, sind Ausei-nandersetzungen darüber zu erwarten, wie die Abgrenzung des Zugangs zur Dienstleistung von der Dienstleistung selbst erfolgt.

Im Übrigen ist auch die Gesetzesbegründung zu beanstanden, die durch schlecht gewählte Beispiele die Situation behinderter Menschen verschlechtern kann.

Nach alledem ist Satz 2 ersatzlos zu streichen. Es ist zudem klarzustellen, dass bestehende Pflichten zur Barrierefreiheit unberührt bleiben.

Zu Nr. 5: Positiv ist die weite Definition mittelbarer Benachteiligungen zu bewerten, die auch algorithmische Entscheidungssysteme einschließt.

Zu Abs. 5:

Den Schadenersatzanspruch auf Verstöße gegen das Benachteiligungsverbot durch öffentliche Stellen zu begrenzen, ist eine willkürliche und nicht zu rechtfertigende Beschränkung des wirksamen Schutzes vor Diskriminierung. Klarer zu fassen ist mindestens Satz 5, um sicherzustellen, dass Schadenersatzansprüche nach anderen Vorschriften, wie z. B. dem AGG oder dem Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) unberührt bleiben.

Zu Abs. 6:

Absatz 6 ist zu streichen. Bei Verstößen gegen gesetzliche Vorgaben zur Barrierefreiheit durch Unternehmen im Sinne des Absatzes 2 sollen behinderte Menschen nur ein Feststellungsurteil erwirken können. Dieses ist im Zivilrecht aber nicht wirksam vollstreckbar. Das bedeutet, behinderte Menschen haben keine Handhabe, wenn Private gegen Vorgaben zur Barrierefreiheit verstoßen. Effektiver Rechtsschutz ist damit nicht gewährleistet.

Im schlimmsten Fall werden bestehende Rechte durch diese Vorgabe sogar noch eingeschränkt. Beispiele sind auf Schadensersatz gerichtete Klagen nach allgemeinem Zivilrecht, Deliktsrecht und Verbraucherschutzrecht.

In keinem anderen Bereich gibt es solche unzureichenden Rechtsdurchsetzungsmöglichkeiten, wie im Behindertenrecht. Das ist mit einem wirksamen Schutz vor Benachteiligungen vollkommen unvereinbar.

Mindestens ist an dieser Stelle klarzustellen, dass weitergehende Ansprüche in anderen Vorschriften unberührt bleiben.

Zu Artikel 1 Nr. 5 – Einführung der §§ 7a, 7b, 7c

Zu § 7a:

Absatz 2 stellt eine nicht zu rechtfertigende Einschränkung des Benachteiligungsverbots von Menschen mit Behinderungen dar. Danach soll – wenn ein Unternehmer im Sinne des § 7 Abs. 2 BGG_E handelt - eine unmittelbare Benachteiligung im Sinne des § 7 Abs. 3 Nummer 1 nicht gegeben sein, wenn für die unterschiedliche Behandlung ein sachlicher Grund vorliegt. Entgegen der Gesetzesbegründung gibt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keinen Hinweis darauf, dass die Maßstäbe im öffentlichen und privaten Recht unterschiedlich sein sollen. Das Gegenteil ist der Fall: Für verfassungsrechtlich gerechtfertigt hält das BVerfG Eingriffe in die Freiheitsrechte Dritter, wenn diese der Integration von Menschen mit Behinderung dienen und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Dies folgt aus der besonderen staatlichen Förderpflicht, die wegen Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip besteht. Der besondere Gleichheitssatz wirkt hier als Rechtfertigung (anerkannt ist dies u. a. in Bezug auf die mittelbare Drittwirkung auf die Auslegung und Anwendung des Zivilrechts etwa beim Einbau eines Treppenlifts durch den Mieter (s. o.) oder das Zutrittsrecht mit Assistenzhund (BVerfGE, Beschluss vom 30.01.2020 - 2 BvR 1005/18)). So hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich klargestellt: „Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG darf niemand wegen seiner Behinderung benachteiligt werden; eine Schlechterstellung von Menschen mit Behinderungen ist nur zulässig, wenn dafür zwingende Gründe vorliegen“ (BVerfG vom 31.01.2020 man.). Nach dem Willen des Verfassungsgebers fließt das Verbot der Benachteiligung behinderter Menschen als Teil der objektiven Wertordnung auch in die Auslegung des Zivilrechts ein. Das Bundesverfassungsgericht begründet sodann eine völkerrechtsfreundliche Auslegung: „Der UN-Behindertenrechtskonvention hat der Bundesgesetzgeber mittels förmlichen Gesetzes gemäß Art. 59 Abs. 2 GG zugestimmt. Innerhalb der deutschen Rechtsordnung steht sie damit im Rang eines Bundesgesetzes (vgl. BVerfGE 141, 1 <19 RNC. 45>; 142, 313 <345 Rn. 88>; 149, 293 <329 f. Rn. 90>). Gleichwohl besitzt sie verfassungsrechtliche Bedeutung als Auslegungshilfe für die Bestimmung des Inhalts und der Reichweite der Grundrechte und rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes (vgl. BVerfGE 142, 313 <345 Rn. 88>). Ihre Heranziehung ist Ausdruck der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes, das einer Einbindung der Bundesrepublik Deutschland in inter- und supranationale Zusammenhänge sowie deren Weiterentwicklung nicht entgegensteht, sondern diese voraussetzt und erwartet.“. Die UN-Behindertenrechtskonvention unterscheidet nicht zwischen Verpflichtungen von Trägern öffentlicher Gewalt und privatrechtlichen Unternehmen, die der Öffentlichkeit Güter und Dienstleistungen bereitstellen. Dies wurde oben zu § 7 Abs. 3 bereits ausgeführt. Insbesondere im Rahmen des Benachteiligungsverbots wäre es also mit der UN-Behindertenrechtskonvention unvereinbar, wenn jeder vermeintlich sachliche Grund privaten Unternehmen eine Ungleichbehandlung behinderter Menschen erlauben würde. Abgesehen davon stößt die Regelung, die offenbar aus dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) übertragen wurde, in der Praxis auf Probleme: Menschen mit Behinderungen werden immer wieder von Leistungen und Angeboten ausgeschlossen mit dem Verweis auf vermeintlich sachliche Gründe. Die privaten Anbieter geben als Grund pauschal mögliche Gefahren an, z. B. im Falle des Ausschlusses von Fahrgeschäften in Freizeitparks oder beim Besuch von Saunen und Schwimmbädern. Zwar sind die Vermeidung von Gefahren und die Verhütung von Schäden als sachgerechte Gründe für eine unterschiedliche Behandlung durchaus anzuerkennen. Es muss aber sichergestellt werden, dass diese Gründe nicht vorgeschoben sind. Anbieter von Dienstleistungen bzw. Gütern müssen verpflichtet werden, konkret darzulegen und zu begründen, welche Gefahren sie sehen und welche Vorkehrungen sie zudem getroffen haben, um behinderten Menschen gleichwohl Zugang zu den Leistungen und Angeboten zu ermöglichen, indem sie drohende Gefahren bzw. Schäden auf andere Art abwenden. In diesem Sinne verdichten sich dann „sachliche Gründe“ zu „zwingenden Gründen“. Nach alledem ist Absatz 2 zu streichen.

Absatz 3 wiederholt eine aus dem AGG stammende Regelung. Der Rechtsschutz vor Benachteiligungen durch Versicherungen ist schon nach dem AGG nicht umsetzbar, wenn Betroffene keine Kenntnis darüber erhalten, auf welchen Grundlagen die Kalkulation beruht. Dies wird insbesondere in Fällen alters- oder behinderungsbedingter Benachteiligungen relevant.

Für die Betroffenen ist die Grundlage der Verweigerung oder der Risikokalkulation nicht nachvollziehbar und faktisch nicht nachprüfbar. Es gibt kaum einen Fall, in dem es gelungen ist, eine Versicherung zur Offenlegung ihrer risikoadäquaten Kalkulation zu verpflichten und in dem Fall, in dem es gelungen ist, musste der behinderte Kläger auch noch die Kosten dafür tragen, dass er das Gutachten einsehen konnte. § 20 AGG läuft aktuell ins Leere. Bekannt ist hingegen, dass Versicherer häufig mit Diagnoselisten arbeiten, die automatisch eine Ablehnung bewirken können. Selbst Menschen mit „leichteren“ Behinderungen oder chronischen Erkrankungen stoßen auf Ablehnungen oder Leistungsausschlüsse. Wenn der Gesetzgeber selbst in den Sozialversicherungssystemen Leistungen streicht und zunehmend auf die Möglichkeit der privaten Absicherung verweist, muss diese Absicherung auch für Menschen mit Behinderung zugänglich und bezahlbar sein.

DBSV und DVBS fordern ein wirksames gesetzliches Verbot der Benachteiligung von Menschen mit Behinderungen oder Erkrankungen beim Abschluss von Versicherungen. Pauschale oder faktische Ausschlüsse durch intransparente Risikokalkulationen oder Verwendung von Diagnoselisten müssen endlich verboten werden.

Absatz 4 unterliegt erheblichen Bedenken. Die Vorschrift ist zu streichen. Dass hier offenbar die Bankenwirtschaft objektive Kriterien für unterschiedliche Bedingungen beim Zugang zu einem Kredit als gerechtfertigt ins BGG aufnehmen lassen will, lässt ahnen, dass Behinderungen zu solchen Kriterien zählen dürften. Das zeigt leider auch die Erfahrung vieler Menschen. Deshalb müssen Kreditverträge in Hinblick auf das Benachteiligungsverbot rechtlich vollständig überprüfbar sein. Einen anderen Schluss lässt auch das Europarecht nicht zu.

Zu § 7b:

§ 7 b regelt keine Beweislastumkehr für Träger öffentlicher Gewalt.

Das ist zu korrigieren.

Zu § 7c:

Die Vorschrift ist mit Blick auf § 8 BGG nachvollziehbar. Viel sinnvoller wäre es aber, eine Duldungspflicht für Gewerbemieten ins BGB aufzunehmen analog zu § 554 BGB. Das würde Bemühungen Privater zur Herstellung von Barrierefreiheit und zur Gewährleistung angemessener Vorkehrungen unterstützen und gleichzeitig auch Träger öffentlicher Gewalt nach landesrechtlichen Vor-gaben unmittelbar die Möglichkeit geben, Barrierefreiheit in ihren angemieteten Gebäuden umzusetzen.

Zu Artikel 1 Nr. 6 – Änderung von § 8

Es ist zu begrüßen, dass in Abs. 2 eine verbindliche Frist zum Abbau aller baulichen Barrieren vorgesehen ist. Dass diese nun entgegen dem Koalitionsvertrag erst 2045 verbindlich greift, ist schwer verständlich, zumal vor dem Hintergrund erst kürzlich beschlossener Sondervermögen.

Um die Beschäftigungsmöglichkeiten schwerbehinderter Menschen zu verbessern, sollte die Pflicht zur Herstellung von Barrierefreiheit unbedingt auf alle Gebäudeteile ausgeweitet werden, die als Arbeitsstätte im Sinne der Arbeitsstättenverordnung gelten.

Die Neuregelung der Berichtspflicht in Abs. 3 ist ein Rückschritt und ambitionslos. Allein Berichte über getroffene Maßnahmen zur Barrierefreiheit anzufertigen, reicht nicht. Die bisherige Berichtsplicht, die den Stand der Barrierefreiheit der Bestandsgebäude, aber auch verbindliche und überprüfbare Maßnahmen- und Zeitpläne zum weiteren Abbau von Barrieren enthalten soll, ist beizubehalten. Nur verbindliche Zeitpläne, die klar festlegen, welche Barrieren in den jeweiligen Gebäuden bis wann abgebaut werden, stellen den notwendi-gen Handlungsdruck sicher und sorgen für Transparenz.

Der pauschale Ausschluss militärisch genutzter Einrichtungen von der Pflicht zur baulichen Barrierefreiheit in Abs. 8 ist nicht nachvollziehbar. Zwar ist es sachgerecht, militärische Anlagen im engeren Sinn den dortigen Anforderungen entsprechend auszugestalten. Allerdings gibt es auch Einrichtungen, die eine Mischnutzung haben dürften, wie etwa Bundeswehrkrankenhäuser oder Einrichtungen der Verwaltung. Es gibt keinen Grund, diese Einrichtungen nicht barrierefrei zu gestalten.

Zu Artikel 1 Nr. 8 – Änderung von § 10

Die Erweiterung wird begrüßt. Wir gehen davon aus, dass damit aktuell bestehende Auseinandersetzungen um die Frage, welche Dokumente in zugänglichen Formaten bereitzustellen sind (u. a. Anlagen zu Bescheiden), der Vergangenheit angehören werden.

Um die Zugänglichmachung zu vereinfachen, schlagen wir folgende Ergänzung in Satz 1 als 2. Halbsatz vor: „elektronische Dokumente sind grundsätzlich barrierefrei zu gestalten, so dass sie von vornherein zugänglich und nutzbar sind.“

Zu Artikel 1 Nr. 10 – Änderung der §§ 12 und 12a

Zu § 12

Der Entwurf sieht vor, die bisher in § 12 Abs. 1 Nr. 2 BGG enthaltenen Worte „nicht gewerblicher Art“ zu streichen. Die Änderung ist durch die Definition der öffentlichen Stellen in Art. 3 Nr. 1 RL (EU) 2016/2102 über den barriere-freien Zugang zu den Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen geboten. Die Änderung dient zugleich der Klarstellung und der besseren Verständlichkeit. Sie ist deshalb ausdrücklich zu begrüßen.

Ausdrücklich begrüßt wird ebenfalls, dass Parteien und Fraktionen den öffentlichen Stellen gleichgestellt werden.

Zu § 12a

n § 12a Abs. 1 Satz 2 können die Worte „Schrittweise, spätestens bis zum 23. Juni 2021“ wegen Zeitablaufs gestrichen werden. Die Vorschrift kann in Satz 1 integriert werden. Folgende Formulierung wird für Abs. 1 vorgeschlagen: „(1) Öffentliche Stellen des Bundes gestalten ihre Websites und mobilen Anwendungen, einschließlich der für die Beschäftigten bestimmten Angebote im Intranet, sowie ihre elektronisch unterstützten Verwaltungsabläufe, einschließlich ihrer Verfahren zur elektronischen Vorgangsbearbeitung und elektronischen Aktenführung, barrierefrei. Die grafischen Programmoberflächen sind von der barrierefreien Gestaltung umfasst.“

Der Entwurf sieht in § 12a BGG_E zudem vor, einen neuen Absatz einzufügen, durch den die bisher in § 2 Abs. 3 BITV 2.0 genannten Ausnahmen im BGG geregelt werden sollen. Hierdurch verschieben sich die nachfolgenden Absätze in § 12a BGG, so dass bisherige Verweise und Bezugnahmen auf die Vorschrift nicht mehr zutreffen. Aus Sicht des DBSV und des DVBS reicht es aus, die Ausnahmen wie bisher in der BITV 2.0 aufzuführen.

Die vorgesehene Streichung von § 12a Abs. 5 BGG ist ausdrücklich zu begrüßen, da sie aufgrund der Vorgaben der RL (EU) 2016/2102 geboten ist.

§ 12a Abs. 7 ist in der Weise zu ergänzen, dass der Abschluss von Zielvereinbarungen nur in Betracht kommt, soweit sich eine Verpflichtung zur Barrierefreiheit nicht schon aus anderen Rechtsvorschriften ergibt.

In §12a Abs. 8 sind die bisher aufgeführten Websites, um mobile Anwendungen Dritter zu ergänzen, da Soziale Medien zunehmend auch über mobile Anwendungen verbreitet werden.

Zu Artikel 1 Nr. 11 – Änderung von § 12b

Der Entwurf sieht in § 12b Abs. 2 Nr. 2, letzte Alternative BGG_E vor, dass Menschen mit Behinderungen die Möglichkeit erhalten, Inhalte, die von der Verpflichtung zur Barrierefreiheit ausgenommen sind, zu „erfragen“. Die Änderung bleibt – wie schon die bisherige Regelung in § 12b Abs. 2 Nr. 2 BGG hinter den Verpflichtungen aus Art. 7 Abs.1 Buchstabe b RL (EU) 2016/2102 zurück, wonach Menschen mit Behinderungen einen Anspruch darauf haben, Informationen, die bisher nicht barrierefrei sind, in einem für sie wahrnehm-baren Format anzufordern. Mit der EU-Richtlinie konforme Regelungen finden sich in Landesgesetzen, darunter in Niedersachsen (§ 9b Abs. 2 Nr. 2 NBGG), Bremen (§ 14 Abs. 2 Nr. 2 Berbig), Baden-Württemberg (§ 3 Nr. 2 L-BGG-DVO) und Hessen (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 HBITV).

§ 12b Abs. 3 kann wegen des Zeitablaufs entfallen.

§12b Abs. 4 ist in der Weise zu ergänzen, dass unmittelbar nach einer Mitteilung oder Anfrage eine verbindliche Eingangsbestätigung versandt wird. Zudem ist die Frist zur Bearbeitung in Abs. 4 zu lang und auf zwei Wochen zu verkürzen.

Zu Artikel 1 Nr. 12 – Änderung von § 12c

Berichte der obersten Bundesbehörden

Die Verpflichtung der obersten Bundesbehörden nach § 12c Abs. 1 BGG, alle drei Jahre den Stand der Barrierefreiheit zu dokumentieren sowie nachprüfba-re Maßnahmen und Zeitpläne zum Abbau von digitalen Barrieren vorzulegen, wurde ersatzlos gestrichen. Bisher gilt diese Verpflichtung sowohl für die Webseiten und Apps öffentlicher Stellen (§12c Abs. 1 Nr. 1), wie auch für IT-Anwendungen an den Arbeitsplätzen der Beschäftigten (§12c Abs. 1 Nr. 2).

Trotz der Verpflichtung aus § 12a Abs. 1 Nr. 2 BGG sind IT-Anwendungen an den Arbeitsplätzen der Beschäftigten in der Bundesverwaltung, einschließlich der Verfahren zur elektronischen Aktenführung und zur elektronischen Vorgangsbearbeitung, bisher nicht barrierefrei (siehe dazu auch BT-Drs. 20/7344 und 20/14677). Gleiches gilt für den Umsetzungsstand hinsichtlich der Verpflichtung zur Barrierefreiheit von Webseiten und Apps nach § 12a Abs. 1 Nr. 1. Die derzeitige Regelung ist ein unverzichtbares Instrument zur Verbesserung der Barrierefreiheit. Anstelle einer Streichung muss sie vielmehr konsequent genutzt werden. Hierzu ist es erforderlich, Transparenz über den Stand der Barrierefreiheit herzustellen und die Berichte einschließlich der Maßnahmen- und Zeitpläne im Webauftritt der Überwachungsstelle des Bundes für die Barrierefreiheit von Informationstechnik zu veröffentlichen. Nur so wird für Betroffene nachvollziehbar, ob die angekündigten Maßnahmen- und Zeitpläne tatsächlich eingehalten und umgesetzt werden. Die im Referentenentwurf neu vorgesehene stichprobenartige Überwachung elektronisch unterstützter Verwaltungsabläufe durch die Überwachungsstelle kann die Berichterstattung durch die obersten Bundesbehörden ergänzen, aber nicht ersetzen.

Aufgaben und Befugnisse der Überwachungsstelle

Im Referentenentwurf wird der Aufgabenbereich der Überwachungsstelle erweitert um die periodische Überwachung elektronisch unterstützter Verwaltungsabläufe, zu denen nach § 12a Abs. 1 Satz 2 BGG u.a. die Verfahren zur elektronischen Aktenführung und zur elektronischen Vorgangsbearbeitung gehören. Während Art und Umfang der Prüfung für Websites und mobile Anwendungen durch die RL (EU) 2016/2102 und den hierzu ergangenen Durch-führungsbeschluss (EU) 2018/1524 festgelegt werden, fehlen im Referentenentwurf für die Überprüfung der elektronisch unterstützten Verwaltungsabläufe konkrete Befugnisse und Vorgaben und müssen ergänzt werden.

Ein wichtiges Instrument hierfür sind die bisher in § 12c Abs. 1 BGG geregelten Berichte der obersten Bundesbehörden zum Stand der Barrierefreiheit. Der Überwachungsstelle muss die Befugnis zukommen, präzise Fragen und Maßstäbe für die vorzulegenden Berichte vorzugeben und zu überprüfen, ob die Maßnahmen- und Zeitpläne eingehalten wurden. Darüber hinaus muss es Aufgabe der Überwachungsstelle sein, die öffentlichen Stellen des Bundes bei der Planung, Umsetzung und Prüfung von Barrierefreiheit zu beraten – und nicht wie bisher, nur anlässlich der Ergebnisse der Überwachung.

Darüber hinaus ist der Aufgabenkatalog der Überwachungsstelle wie folgt zu ergänzen:

• Kontrolle und zeitnahe Nachüberprüfung, ob die bei der Überwachung festgestellten Mängel zur Barrierefreiheit beseitigt wurden (so ausdrücklich schon bisher: § 9 Abs. 1 Nr. 2 des Niedersächsischen Behindertengleichstellungsgesetzes)
• Anregung, Initiierung und Begleitung von Forschungsvorhaben (u.a. zur Unterstützung der Tätigkeit des Ausschusses zur BITV 2.0)
• Durchführung von Schulungs- und Fortbildungsveranstaltungen (vgl. schon bisher beispielsweise § 9c Abs. 1 Nr. 3 des Niedersächsischen Behindertengleichstellungsgesetzes)
• Öffentlichkeitsarbeit

Überwachung und Bericht an die EU-Kommission

Der Entwurf sieht in § 12c Abs. 4 BGG_E vor, dass die Länder der Überwachungsstelle des Bundes zur Vorbereitung des Berichts an die EU-Kommission die Ergebnisse ihrer Überwachung nach Art 8 Abs. 1 bis 3 RL (EU) 2016/2102 mitteilen. Zur Klarstellung ist in die Regelung aufzunehmen, dass die Berichte von Bund und Ländern auch folgende Angaben enthalten müssen:

• Nutzung des Durchsetzungsverfahrens nach Artikel 9 RL (EU) 2016/2102
• Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung nach Artikel 5 RL (EU) 2016/2102
• Prüfungsergebnisse zu den Anforderungen, die über die zu prüfenden Mindestanforderungen hinausgehen
• Stellungnahmen von Verbänden und Organisationen von Menschen mit Behinderungen

Die in den Berichten an die EU-Kommission dokumentierten Ergebnisse der Überwachung zeigen, dass die Umsetzung der Barrierefreiheit von Webseiten und Apps noch weit hinter den gesetzlichen Vorgaben zurückbleibt (siehe Erster Bericht an die EU-Kommission (PDF) und Zweiter Bericht an die EU-Kommission (PDF)). Auch zeigt sich beim Vergleich der Berichte, dass es kaum Verbesserungen gibt. Erforderlich sind deshalb Instrumente und Maßnahmen, die sicherstellen, dass die Vorgaben zur Barrierefreiheit zukünftig umgesetzt und eingehalten werden. Aus unserer Sicht darf die Missachtung der Vorgaben zur Barrierefreiheit für die öffentlichen Stellen nicht länger sanktionslos bleiben.

Hierzu muss in das Gesetz aufgenommen werden, dass die Ergebnisse der Überwachung regelmäßig zeitnah und vollständig unter Nennung der geprüften Website bzw. mobilen Anwendung und der verantwortenden öffentlichen Stelle im Webauftritt der Überwachungsstelle des Bundes für Barrierefreiheit von Informationstechnik veröffentlicht werden. So entsteht die notwendige Transparenz auch für die betroffenen Menschen und sorgt dafür, dass die öffentlichen Stellen nicht weiter untätig bleiben.

Als weitere Sanktion ist die Verhängung von Bußgeldern in das Gesetz aufzunehmen.

Ausschuss für barrierefreie Informationstechnik

Die im § 12c Abs. 2 BGG_E vorgesehene Regelung ist dahingehend zu ergänzen, dass der Ausschuss unabhängig und nicht weisungsgebunden ist.

Zu Artikel 1 Nr. 14 – Änderung von § 12e

Positiv sind die Streichungen in Abs. 1 „typischerweise für den allgemeinen Publikums- und Benutzungsverkehr zugänglichen Anlagen und Einrichtungen“ und „unbillige Belastung“. Grundsätzlich sinnvoll ist es, eine Verweigerung des Zutrittsrechts mit Assistenzhund als Benachteiligung im Sinne des § 7 BGG einzuordnen. Allerdings wird im Entwurf auf § 7 Abs. 3 Nr. 2 BGG_E verwiesen. Das führt zu der absurden Folge, dass das mit § 12e Abs. 1 BGG eingeführte Zutrittsrecht bzw. die damit verbundene Duldungspflicht gegenüber Privaten nicht eingeklagt werden kann und damit faktisch aufgehoben wird. Das ist eine Verschlechterung gegenüber den bisherigen Vorgaben. Ansprüche auf Beseitigung bzw. künftige Unterlassung der Benachteiligung – hier: der unberechtigten Verweigerung des Zutritts für behinderte Menschen mit Assistenzhunden sind für Benachteiligungen nach § 7 Abs. 3 Nr. 2 BGG_E aufgrund von § 7 Abs. 6 BGG ausgeschlossen. Assistenzhundhaltende könnten also nur feststellen lassen, dass der Supermarkt ihnen den Zutritt verweigert hat – hinein kämen sie damit noch lange nicht. Die Geltendmachung der Ansprüche über das AGG dürfte mit Blick auf die Spezialregelung des Zutrittsrechts im BGG und den hier vorhandenen „Rechtsdurchsetzungsmöglichkeiten“ schwieriger sein als bisher. Das kann nicht ernsthaft gewollt sein. Das Zutrittsrecht dürfte im Übrigen auch eher mit einer angemessenen Vorkehrung oder einer mittelbaren Benachteiligung (bei dessen Verweigerung) vergleichbar sein. Es wird daher empfohlen, die Verweisnorm entsprechend zu ändern.

Zu Artikel 1 Nr. 17 – Änderung von § 13

Wir gehen davon aus, dass die Streichung des Expertenkreises in § 13 Abs. 2 Satz 4 versehentlich erfolgt ist und nicht beabsichtigt war. Dieser ist wichtig. Und muss erhalten bleiben.

Im Übrigen werden die Erweiterungen des Aufgabenkreises begrüßt.

Zu Artikel 1 Nr. 19 – Änderung von § 14

Die Neufassung von § 14 BGG wird begrüßt. Sie erweitert die Prozessstandschaft in sachgerechter Weise und schließt bisher bestehende Lücken.

Zu § 15 – Weiterentwicklungsbedarf im Verbandsklagerecht

Nicht nachzuvollziehen ist, dass das Verbandsklagerecht nicht weiterentwickelt wird. Betroffene von Diskriminierung schrecken oft vor der Geltendmachung ihrer Rechte zurück. Dies liegt daran, dass ein Gerichtsverfahren langwierig ist und mit unüberschaubaren Kosten und Risiken einhergeht. Erschwerend kommt hinzu, dass mangels gefestigter Rechtsprechung in großen Teilen des Antidiskriminierungsrechts die Erfolgsaussichten einer Klage kaum einschätzbar sind. Das führt dazu, dass der Diskriminierungsschutz ein Wirksamkeitsdefizit aufweist. Ein effektives Verbandsklagerecht wirkt dem entgegen. Es ermöglicht qualifizierten Verbänden im Sinne des § 15 Abs. 3 in Fällen struktureller Diskriminierung ohne individuelle Betroffenheit zu klagen und dadurch Grundsatzrechtsprechung zu schaffen. Gerade für die Durchsetzung von Barrierefreiheit ist dies essenziell, weil subjektive Rechte Einzelner gerichtlich schwer begründbar sind.

Die Rechtsdurchsetzung nach § 15 BGG ist vor diesem Hintergrund deutlich effektiver auszugestalten.

Zusätzlich zur Feststellungsklage muss es möglich werden, den Abbau von Barrieren oder das Unterlassen eines bestimmten Handelns konkret einklagen zu können.

Der Katalog in § 15 BGG, gegen welche Vorschriften vorgegangen werden kann, ist offen zu gestalten. Mindestens ist die enumerative Aufzählung in § 15 zu ergänzen: Das betrifft die Erweiterung von Abs. 1 Nr. 1 auf Fälle des § 7 Abs. 2 sowie in Abs. 1 Nr. 2 die Erweiterung um die ausdrückliche Nennung von § 7 OZG und § 16 EGovG. Die Änderung von § 7 Abs. 1 Nr. 2 wurde bereits im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zur Änderung von § 7 OZG und § 16 EGovG (siehe Gesetz vom 19.07.2024, BGBl. 2024 I Nr. 245) zugesagt und sollte mit der nächsten Änderung des BGG umgesetzt werden. Dazu heißt es: „Im Übrigen soll die Einführung eines Verbandsklagerechtes bei Verstoß gegen diese Vorschriften durch Ergänzung des § 15 Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 Behindertengleichstellungsgesetz vorgesehen werden.“ (Drucksache 226/23).

Der verbandliche Rechtsschutz ist überdies durch weitere Maßnahmen zu stärken, u. a. durch Gerichtskostenfreiheit, transparente Regelungen zu Streitwerten im Rechtsanwaltsvergütungsgesetz, durch Rechtsmittelfonds, den Zugang zu Beratungs- oder Prozesskostenhilfe.

Zu Artikel 1 Nr. 20 – Änderung von § 16

In § 16 Abs. 3 BGG_E fehlt die Verbandsschlichtungsmöglichkeit nach § 34 BFSG. Diese ist zu ergänzen.

Die Schlichtungsmöglichkeit muss auch für die Schwerbehindertenvertretung bestehen, wenn es um die Durchsetzung der Ansprüche von schwerbehinderten Beschäftigten auf Barrierefreiheit gegenüber öffentlichen Stellen geht (z. B. Herstellung eines barrierefreien Intranets im Sinne der LR (EU) 2016/2102).

Die Kompetenzen der Schlichtungsstelle sollten – ähnlich wie in § 16 des Bremischen Behindertengleichstellungsgesetzes und § 9d Abs. 5, 6 S. 2 und 9 S. 3 des Niedersächsischen Behindertengleichstellungsgesetzes – erweitert werden. Diese sehen z. B. ein Recht auf Akteneinsicht und die Einbeziehung von Überwachungs- und Aufsichtsbehörden vor. Außerdem kann die Schlichtungsstelle Behörden unter Fristsetzung zur Beseitigung einer Benachteiligung auffordern.

Zu Artikel 1 Nrn. 21 und 22 – Änderung der § 17 Abs. 1 und 18 BGG

Die Stärkung der Unabhängigkeit des Beauftragten der Bundesregierung für die Belange von Menschen mit Behinderungen in § 17 Abs. 1 Satz 2 BGG_E, die Ergänzung seiner Aufgaben in § 18 Abs. 1 Satz 3 BGG_E und die Stärkung der Beteiligungsmöglichkeiten des Beauftragten durch die Regelungen in § 18 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 und 3 werden begrüßt.

Zu Artikel 1 Nr. 15 und 23 - Änderung von Regelungen zur Zulassung von Ausbildungsstätten

Vorschlag zur Änderung von § 12i:

Der Vorschlag berücksichtigt die in Artikel 1 Nr. 15 und 23 RefE vorgesehenen Änderungen. Zugleich wird eine redaktionelle Änderung im bisherigen § 12i Satz 4 BGG vorgeschlagen.

a) Der bisherige Text des § 12i BGG wird zu dessen Absatz 1 und wie folgt geändert:

aa) In Satz 2 wird die Angabe „jährlich“ durch die Angabe „innerhalb des dritten Jahres nach Erteilung“ ersetzt.

bb) In Satz 4 wird das Wort „erhalten“ durch das Wort „enthalten“ ersetzt.

b) Es werden folgende Absätze 2 bis 4 angefügt:

„(2) Abweichend von Absatz 1 Satz 1 bedarf eine Ausbildungsstätte keiner Zulassung, wenn sie die Anforderungen

1. des Absatz 1 Satz 3 Nummer 1 und 2 sowie

2. des Abschnitts 3 der Assistenzhundeverordnung vom 19. Dezember 2022 (BGBl. I S. 2436) gemäß § 12l erfüllt.

(3) Die Ausbildungsstätte hat das Vorliegen der Voraussetzungen nach Absatz 2 zu Beginn der Ausbildung gegenüber dem Menschen mit Behinderungen und bei einer Anmeldung zur Prüfung nach § 12g gegenüber dem Prüfer nach § 12j Absatz 2 schriftlich zu versichern.

(4) Absatz 2 wird nicht mehr angewendet, sobald mindestens eine akkrediterte fachliche Stelle nach § 12j Absatz 1 ihre Tätigkeit ab Erhalt der Akkreditierung über zwölf Monate ausübt. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales gibt den Tag, ab dem Absatz 2 gemäß Satz 1 nicht mehr angewendet wird, im Bundesgesetzblatt bekannt.“

Begründung

Zu Buchst. a: Die in Artikel 1 Nr. 23 vorgeschlagene Übergangsregelung wird begrüßt. Eine solche Regelung aufzunehmen, ist sachlich gerechtfertigt. Ihre systematische Einordnung innerhalb des BGG erscheint jedoch problematisch. Die Übergangsregelung betrifft ausschließlich Assistenzhunde. Sie gehört daher systematisch nicht in einen eigenen Abschnitt (Abschnitt 7 BGG_E. Sie sollte vielmehr in die Assistenzhunde-Regelungen, in den bereits existierenden Abschnitt 2b, eingefügt werden. Sinnvoll erscheint § 12i BGG, der die Zulassung von Ausbildungsstätten regelt. Deshalb ist es erforderlich, dass der bisherige Text zu Absatz 1 wird.

Zu Doppelbuchst. aa: Die Änderung entspricht der in Artikel 1 Nr. 15 RefE vorgeschlagenen.

Zu Doppelbuchst. bb: Es handelt sich um eine redaktionelle Änderung.

Zu Buchst. b: Die Änderung entspricht der in Artikel 1 Nr. 23 RefE vorgeschlagenen. Die Regelung gehört inhaltlich und systematisch in die Vorschrift über die Zulassung von Ausbildungsstätten.

Würde diesem Vorschlag gefolgt, wären die in Artikel 2 Nr. 6 Buchst. a RefE vorgesehenen Folgeänderungen entbehrlich.

Verlängerung von Übergangsfristen zur Anerkennung von Assistenzhunden

Wir begrüßen ausdrücklich, dass Fristen zur Anerkennung von Assistenzhunden in BGG und AHundV verlängert werden. Damit wird einem dringenden Problem vieler Menschen mit Behinderungen Rechnung getragen, deren Assis-tenzhunde bereits ausgebildet sind: Einerseits sind die Strukturen für eine Prüfung von Mensch-Assistenzhund-Gemeinschaften nach den Vorgaben von BGG und AHundV bisher noch nicht vollständig etabliert, so dass entsprechende Prüfungen nicht durchgeführt werden können. Andererseits sind Übergangsfristen, die genau für diese Situation in BGG und AHundV eingefügt wurden, ausgelaufen, so dass seit Mitte 2024 keine qualifizierten Prüfungen i. S. d. § 21 Abs. 1 Nr. 1 AHundV mehr abgelegt und so geprüfte Hunde von den zuständigen Behörden nicht mehr als Assistenzhunde anerkannt werden können. Dies führt dazu, dass Menschen mit Behinderungen ein Zutrittsrecht mit Assistenzhund nicht ausüben können.

Allerdings erscheinen die vorgeschlagenen Änderungen als unzureichend:

Zu Fristen in § 12e Abs. 3 S. 2 Nr. 4 BGG

Die im Entwurf vorgesehene Änderung der Frist in § 12e Abs. 3 S. 2 Nr. 4 Buchst. b BGG (Artikel 1 Nr. 14 Buchst. c RefE) ist dem Grunde nach sachgerecht. Zu beachten ist aber, dass § 12e Abs. 3 S. 2 Nr. 4 am Anfang eine Frist enthält, die für beide dort geregelten Fallkonstellationen (Buchst. a und b) gilt. Sofern nicht auch diese Zeitangabe ebenfalls angepasst wird, entstünde folgende nicht hinnehmbare Lage:

Menschen mit Behinderungen, die sich bereits vor dem 1. Juli 2023 (vgl. § 12e Abs. 3 S. 2 Nr. 4 BGG) mit ihrem Assistenzhund in der Ausbildung befunden haben, könnten diese Ausbildung bis zum 30. November 2026 (§ 12e Abs. 3 S. 2 Nr. 4 Buchst. b BGG [neu]) mit einer qualifizierten Prüfung i. S. d. § 21 Abs. 1 Nr. 1 AHundV abschließen. Es ist fraglich, ob es aktuell noch viele Mensch-Hund-Teams gibt, auf die diese Voraussetzung zutrifft, immerhin sind seit dem in § 12e Abs. 3 S. 2 Nr. 4 BGG genannten Stichtag 1. Juli 2023 bereits fast zweieinhalb Jahre vergangen.

Dagegen bliebe Menschen mit Behinderungen, die sich erst seit oder nach dem 1. Juli 2023 mit ihrem Assistenzhund in der Ausbildung befinden, diese Möglichkeit verwehrt. Das betrifft auch solche Mensch-Hund-Teams, die die Ausbildung erst 2024 oder 2025 begonnen haben. All diese Teams könnten nach der im RefE vorgesehenen Regelung die laufenden Ausbildungen nicht mit einer qualifizierten Prüfung im o. g. Sinne abschließen, wenn die Zeitangabe in § 12e Abs. 3 S. 2 Nr. 4 BGG nicht verändert würde.

Diese unterschiedliche Behandlung erscheint nicht sachgerecht. Denn so gäbe es nach wie vor Mensch-Assistenzhund-Teams, die mangels zeitnaher Möglichkeit einer (qualifizierten) Prüfung keine Anerkennung der zuständigen Behörde inklusive Abzeichen und Ausweis für ihre Assistenzhunde erhalten und folglich das gesetzliche Zutrittsrecht aus § 12e Abs. 1 BGG nicht ausüben könnten.

Zur Frist in § 21 Abs. 5 AHundV

Es handelt sich, wie in der Begründung zum RefE ausgeführt, um eine notwendige Folgeänderung mit Bezug zur Frist in § 12e Abs. 3 S. 2 Nr. 4 Buchst. b BGG_E. Die Zusammenschau der Fristen in § 12e Abs. 3 S. 2 Nr. 4 Buchst. b BGG_E und § 21 Abs. 5 AHundV E zeigt aus unserer Sicht aber, dass die Frist in § 21 Abs. 5 AHundV noch weiter verlängert werden sollte.

Menschen mit Behinderungen können mit ihrem Hund bis spätestens 30.11.2026 (vgl. § 12e Abs. 3 S. 2 Nr. 4 Buchst. b BGG_E) eine qualifizierte Prüfung i. S. d. § 21 Abs. 1 Nr. 1 AHundV ablegen. Bei bestandener Prüfung kann der Mensch mit Behinderung bei der zuständigen Behörde einen Antrag auf Anerkennung des Assistenzhundes stellen. Gemäß § 21 Abs. 5 AHundV E soll ein solcher Antrag allerdings nur bis spätestens zum 31. Dezember 2026 gestellt werden können.

Dieser Zeitraum erscheint zu kurz. Zu denken ist an qualifizierte Prüfungen, die beispielsweise erst Mitte oder Ende November 2026 abgelegt werden. Nach den langjährigen Erfahrungen mit Gespannprüfungen von Blindenführhunden, die als Hilfsmittel i. S. d. § 33 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch gewährt werden, braucht es meist einige Zeit, bis das Prüfungsergebnis von den Gespann- bzw. Fachprüferinnen und -prüfern bekanntgegeben werden kann. Dies kann im Zweifel eine rechtzeitige Antragstellung bei der zuständigen Behörde auf Anerkennung gemäß § 21 AHundV verzögern. Bei einer zu kurz gesetzten Frist in § 21 Abs. 5 AHundV bliebe es bei der oben skizzierten, nicht gewünschten Folge, dass Menschen mit Behinderungen ein Zutrittsrecht in Begleitung ihrer Assistenzhunde nicht wahrnehmen können.

Zur Frist in § 22 Abs. 2 Nr. 1 BGG

Gemäß § 22 Abs. 2 AHundV können Assistenzhunde im Sinne des § 12e Abs. 3 S. 2 Nr. 2 BGG auf Antrag von der zuständigen Behörde als Assistenzhunde anerkannt werden. Eine der Voraussetzungen ist nach § 22 Abs. 2 Nr. 1 A-HundV der Nachweis, dass eine Ausbildung zur Mensch-Assistenzhund-Gemeinschaft vor dem 1. Juli 2023 begonnen wurde.

Diese Frist ist nicht angepasst worden. Dies ist aber dringend erforderlich. Denn andernfalls entstünde dieselbe Lage wie oben zu den Fristen in § 12e Abs. 3 S. 2 Nr. 4 BGG ausgeführt.

Regelungslücken und weitere Änderungsbedarfe

Einrichtung von Koordinierungsstellen

Um sicher zu stellen, dass die Vorgaben zur Barrierefreiheit zukünftig eingehalten werden, muss bei jedem Bundesministerium und in jeder größeren Bundesbehörde eine koordinierende Stelle eingerichtet werden, die die jeweiligen Fachbereiche bei der Umsetzung der Barrierefreiheit berät und unterstützt.

Beteiligung der Schwerbehindertenvertretung - Ergänzung des SGB IX

Gesetzesvorschlag: „Vor der Einführung, Überarbeitung und Weiterentwicklung der an den Arbeitsplätzen der Beschäftigten eingesetzten Informations- und Kommunikationstechnik (IT-Anwendungen, Intranet, elektronische Dokumente, …) hat der Arbeitgeber ein Konzept zur Barrierefreiheit vorzulegen, das aufzeigt, wie die Barrierefreiheit sichergestellt wird. Hierzu ist die Schwerbehindertenvertretung anzuhören.“

Begründung: Die Vorschrift in § 164 Abs. 4 Nr. 4 SGB IX umfasst schon bisher auch die Verpflichtung, die am Arbeitsplatz eingesetzte IT barrierefrei zu gestalten. Außerdem sieht § 178 Abs. 2 Satz 1 SGB IX vor, dass ein Arbeitgeber die Schwerbehindertenvertretung in allen Angelegenheiten, die einen einzelnen schwerbehinderten Menschen oder die schwerbehinderten Menschen als Gruppe betreffen, umfassend zu unterrichten und vor einer Entscheidung anzuhören hat. Um die Verwirklichung digitaler Barrierefreiheit zu verbessern, ist die Vorschrift des § 178 SGB IX, um die Klarstellung zu ergänzen, dass die Schwerbehindertenvertretung vor jeder Entscheidung zur Einführung, Überarbeitung oder Weiterentwicklung der an den Arbeitsplätzen der Beschäftigten eingesetzten IT zu beteiligen ist.

Sanktionen bei Barrierefreiheitsverstößen

Zukünftig muss es möglich sein, Bußgelder zu verhängen, wenn gesetzliche Vorschriften zur Barrierefreiheit aus dem BGG oder anderen Bundesgesetzen nicht oder nur unzureichend umgesetzt werden. Die Möglichkeiten Bußgelder gegenüber öffentlichen Stellen zu verhängen, gibt es bereits heute in anderen Rechtsvorschriften (siehe z.B. § 238 SGB IX und § 121 Abs. 2 SGB XI).

Ressourcen

Die Überwachungsstelle des Bundes für die Barrierefreiheit von Informationstechnik, die Bundesfachstelle für Barrierefreiheit und die Schlichtungsstelle müssen für die ihnen übertragenen Aufgaben mit ausreichend personellen Ressourcen ausgestattet werden. Ansonsten laufen die Ziele des Gesetzes ins Leere. Gerade die effektive Rechtsdurchsetzung hängt maßgeblich davon ab, wie gut die Stellen ihren Aufgaben nachkommen können. Die bislang vorgesehenen Stellenzuweisungen reichen mit Blick auf die zahlreichen neuen Aufga-ben dieser Stellen und der ohnehin schon langen Wartezeiten z. B. bei der Schlichtungsstelle durch eine verstärkte Inanspruchnahme jedenfalls nicht aus, um hier zu Verbesserungen zu kommen.

Regelung für den Zutritt von Menschen mit Behinderungen in Begleitung ihrer Assistenzhunde in Ausbildung

Aus Sicht des DBSV besteht ein Bedarf für Regelungen, die Menschen mit Assistenzhunden in Ausbildung einen rechtssicheren Zutritt zu Bereichen des öffentlichen Lebens ermöglichen.

Soweit behinderte Menschen in Begleitung ihrer ausgebildeten Assistenzhunde Zutritt zu diesen Bereichen haben (§ 12e Abs. 1 BGG), müssen Mensch und Hund so ausgebildet sein, dass sich der Hund auch in Bereichen, in denen Hunde sonst verboten sind, angemessen verhält und der Mensch angemessen dafür Sorge trägt.

Die Vorschriften zur Prüfung von Mensch-Blindenführhund-Gespannen (nach den Vorgaben der gesetzlichen Krankenversicherung) sowie Mensch-Assistenzhund-Gemeinschaften (nach AHundV) sehen vor, dass Teile der Prüfungen auch in Ladengeschäften, öffentlichen Verkehrsmitteln etc. durchgeführt werden.

Der Zutritt von behinderten Menschen mit Assistenzhunden während Ausbildung und Prüfung ist bis jetzt allerdings nicht rechtssicher geregelt. Einen Anspruch aus § 12e Abs. 1 BGG haben die Menschen (noch) nicht, da die Ausbildung von Mensch und Hund noch nicht durch eine Prüfung nach den entsprechenden Regelungen abgeschlossen worden ist. Ohne ein entsprechendes Recht könnte der Zutritt daher rechtmäßig verweigert werden, eine Duldung des Zutritts mit Assistenzhund ist aktuell reine Kulanz. In letzter Konsequenz könnten Zusammenschulung und Prüfung von Mensch und Assistenzhund daran scheitern, wenn und weil sie keinen Zugang zu Anlagen und Einrichtungen erhalten und so wesentliche Teile der für die Prüfung und den späteren Einsatz nicht trainiert bzw. bei der Prüfung gezeigt werden können. In dem Maße, wie das Zutrittsrecht aus § 12e Abs. 1 BGG sowie Abzeichen und Ausweis für die Kennzeichnung von Assistenzhunden bekannter werden, wird es für Menschen mit Assistenzhunden in Ausbildung schwieriger, ohne Abzeichen und Ausweis Zutritt zu erhalten.

Es sollte eine Möglichkeit gefunden werden, den rechtsunsicheren Zustand zu beenden.

Berlin, 08.12.2025