DBSV-Stellungnahme zum Diskussionsentwurf zur Stärkung barrierefreier Medienangebote und zur Umsetzung des European Accessibility Acts (EAA)

Der DBSV begrüßt beabsichtigte Änderungen am Medienstaatsvertrag. Er sieht allerdings weitergehende Regelungen für erforderlich an, um eine effektive Umsetzung der AVMD-Richtlinie sowie des European Accessibility Acts und damit eine spürbare Verbesserung der Teilhabe von Menschen mit Behinderungen zu erreichen.

Als Spitzenorganisation vertritt der DBSV die Interessen der rund 1,2 Mio. blinden und sehbehinderten Menschen in Deutschland.

Der DBSV erachtet den am 07.11.2020 in Kraft getretenen Medienstaatsvertrag (MStV) in Bezug auf die Umsetzung der AVMD-Richtlinie und gleichberechtigte Zugangsmöglichkeiten von Menschen mit Behinderungen zu audiovisuellen Medienangeboten für unzureichend. Vor diesem Hintergrund begrüßt der DBSV ausdrücklich, dass die Länder Änderungsbedarfe am Medienstaatsvertrag anerkennen und Änderungsvorschläge einbringen.

Gleichzeitig ist der Überschrift des Diskussionsentwurfs zu entnehmen, dass die Novellierung genutzt werden soll, um den European Accessibility Act (EAA) - RL [EU] 2019/882 - umzusetzen. Die Frist zur Umsetzung endet am 28.06.2022, sodass jetzt dringender Handlungsbedarf besteht.

Allerdings sind die vorgelegten Vorschläge noch nicht ausreichend, um zu einer spürbaren Verbesserung der Teilhabe von Menschen mit Behinderungen zu kommen. Wichtig ist aus Sicht des DBSV, klar zu regeln und transparent zu machen, wie beide europäische Rechtsakte (AVMD und EAA) jeweils umgesetzt werden. Leider beschränkt sich der Diskussionsentwurf allein auf den vorgesehenen Normtext und enthält keinerlei Begründung. Mit Blick auf die Umsetzung des EAA ist zudem zu berücksichtigen, dass das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) aktuell an einem Referentenentwurf zur Umsetzung der europäischen Vorgaben arbeitet, dessen Inhalt hier nicht bekannt ist. Eine abschließende Beurteilung ist dem DBSV vor diesem Hintergrund unmöglich. Daher werden teilweise nur Diskussionsbedarfe für weitere Erörterungen skizziert.

Zu den einzelnen Regelungen nimmt der DBSV wie folgt Stellung:

Zu § 2 Nr. 30_E

Der DBSV begrüßt ausdrücklich die Einführung einer Definition von Barrierefreiheit und die dabei grundsätzlich beabsichtigte Anbindung an die Definition nach dem Behindertengleichstellungsgesetz (BGG). Barrierefreiheit beinhaltet damit auch, dass Filmfassungen mit z. B. Audiodeskription in Mediatheken gut auffindbar sein müssen und nicht etwa versteckt nur auf Sonderseiten zur Verfügung stehen dürfen.

Allerdings darf die Nutzbarkeit von Angeboten nicht vom Einsatz benötigter Hilfsmittel abhängig gemacht werden. Bereits heute gibt es technische Standards, Fassungen mit z.B. Audiodeskription direkt in das Angebot einzubetten, ohne dass der Einzelne dafür besondere Hilfsmittel benötigt. Viel wichtiger ist demgegenüber, dass die Anbieter durch technische Maßnahmen sicherstellen müssen, dass behinderungsbedingt notwendige Hilfsmittel (assistive Technologien) bei Bedarf genutzt werden können, insbesondere durch die Bereitstellung hierfür erforderlicher Schnittstellen. So ist auch die Definition von Barrierefreiheit im BGG zu verstehen. Der DBSV schlägt folgende Formulierung vor:

„(2) Im Sinne dieses Staatsvertrages ist (…) 30. ein barrierefreies Angebot ein Angebot, das für Menschen mit Behinderungen in der allgemein üblichen Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe auffindbar, zugänglich und nutzbar ist. Hierbei ist die Nutzung behinderungsbedingt notwendiger Hilfsmittel zulässig.“

Zu § 3_E

Der DBSV begrüßt die vorgeschlagene Ergänzung ausdrücklich.

Zu § 7 Abs. 1_E

Im Folgenden geht der DBSV davon aus, dass es sich insoweit um die Umsetzung der AVMD-Richtlinie handelt. Wenn von barrierefreien Angeboten gesprochen wird, dann meint das an dieser Stelle die barrierefreie Fassung mit z. B. Audiodeskription. Das wäre entweder durch eine konkretisierende Normüberschrift oder entsprechende Ausführungen in der Begründung klarzustellen.

Sehr begrüßt wird die Ergänzung des Satzteils „wobei den Belangen von Menschen mit unterschiedlichen Behinderungen Rechnung zu tragen ist“. Damit wird einer Forderung des DBSV entsprochen, der immer wieder darauf hingewiesen hat, dass barrierefreie Fassungen sich nicht allein auf Untertitel beschränken. Vielmehr ist das Angebot erst dann barrierefrei, wenn Menschen mit unterschiedlichen Beeinträchtigungen gleichberechtigten Zugang haben.

Den Passus „im Rahmen der technischen Möglichkeiten“ versteht der DBSV so, dass alle am Markt verfügbaren technischen Möglichkeiten auch auszuschöpfen sind und nicht nur auf die vorhandenen technischen Möglichkeiten beim jeweiligen Anbieter abzustellen ist. Von daher wird die konkret gewählte Formulierung sehr begrüßt. Die technischen Möglichkeiten zur Einbettung und Ausstrahlung von z. B. barrierefreien Filmfassungen bestehen jedenfalls uneingeschränkt, so dass sie von den Anbietern auch zu nutzen sind. Hingegen ist es mit der Definition barrierefreier Angebote unvereinbar, wenn Anbieter die barrierefreien Fassungen lediglich über eine App zur Verfügung stellen, die Menschen mit Behinderungen über ein Smartphone nutzen müssen. Es handelt sich insoweit nicht um eine Nutzung „in der allgemein üblichen Weise“. Dieser gerade bei privaten Rundfunkanbietern einsetzende Trend schließt viele Menschen mit Behinderungen aus, zumal die eingesetzten Apps bislang nicht einmal durchgängig barrierefrei sind.

Der DBSV erwartet, dass mindestens in der Begründung zum Medienstaatsvertrag eine entsprechende Klarstellung in diesem Sinn erfolgt.

Kritisch sieht der DBSV, dass der Passus „im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Möglichkeiten“ weiterhin im Normtext vorgesehen ist. Eine solche Einschränkung würde auch für die unterschiedlichen Gruppen der Menschen mit Behinderungen „durchwirken“.

Der DBSV setzt sich weiterhin für die Streichung dieser Einschränkung ein. Es darf nicht ausschließlich in der Hand der Veranstalter liegen, in welchem Umfang sie barrierefreie Angebote schaffen wollen und dafür die entsprechenden finanziellen Mittel bereitstellen möchten. Um unbillige Härten und unverhältnismäßige Belastungen zu verhindern, wird eine Formulierung empfohlen, die sich an § 7 Abs. 2 BGG anlehnt. Der DBSV betont ausdrücklich, dass er natürlich nicht erwartet, dass alle Angebote sofort barrierefrei sein müssen. Er hält aber eine größere Verbindlichkeit auf dem Weg zur Barrierefreiheit angezeigt. Vor diesem Hintergrund sieht er gerechte Quotenregelungen für notwendig an. Großbritannien ist ein gutes Beispiel dafür, dass Quotenregelungen ein geeignetes Instrument zur spürbaren Steigerung barrierefreier Angebote sind und weder den öffentlich-rechtlichen, noch den privaten Rundfunk oder sonstige Telemedienanbieter überfordern.

Die Quoten sollten sich

  • bei den öffentlich-rechtlichen Anbietern an der Größe und Reichweite des Veranstalters auf Basis der Zuwachsraten der vergangenen Jahre und
  • bei den privaten Rundfunk- und fernsehähnlichen Telemedienanbietern an den generierten Umsätzen des jeweiligen Unternehmens (nicht der Unternehmensgruppe)

ausrichten.

Die Einzelheiten zu den Quoten und den qualitativen Anforderungen könnten in einer durch die Landesmedienanstalten zu verabschiedenden Satzung geregelt werden.

Da es in § 7 offenbar nur um die barrierefreien Fassungen im Sinne der AVMD-Richtlinie geht und nicht um die Präsentation des Angebotes, dürfte insoweit der EAA nicht einschlägig sein.

Paragraf 7 Abs. 1 könnte damit wie folgt formuliert werden:

„Die Veranstalter nach § 3 Satz 1 sind verpflichtet, über ihr bereits bestehendes Engagement hinaus barrierefreie Angebote zu schaffen, sofern sie dadurch nicht unbillig oder unverhältnismäßig belastet werden. Hierzu erstellen sie unter Beteiligung der maßgeblichen Organisationen von Menschen mit Behinderungen überprüfbare Maßnahmen- und Zeitpläne zum Abbau bestehender Barrieren ihrer Angebote (Aktionspläne) und entwickeln diese regelmäßig, spätestens alle drei Jahre, weiter. Mindestens haben sie die festgesetzten Anteile ihres Angebots barrierefrei zu gestalten. Das Nähere zu Art, Umfang und Ausgestaltung barrierefreier Angebote regeln die Landesmedienanstalten durch eine gemeinsame Satzung.“

Zu § 7 Abs. 2_E

Vorgesehen ist, dass Veranstalter nicht nur über getroffene, sondern auch über zukünftige Maßnahmen und die erzielten Fortschritte in Bezug auf die Barrierefreiheit berichten sollen. Das ist durchaus ein Fortschritt im Vergleich zur bisherigen Formulierung und dürfte den Handlungsdruck erhöhen. Eine Garantie für partizipativ angelegtes, strategisches, kontinuierliches und planvolles Umsetzen von Barrierefreiheit, wie dies Aktionspläne sichern, bieten Berichtspflichten jedoch nicht, zumal die Berichte nur alle drei Jahre vorzulegen sind. Daher wird an der Forderung festgehalten, Aktionspläne zu nutzen. Der DBSV schlägt vor, zusätzlich zu seinem Formulierungsvorschlag betreffend Abs. 1 § 7 Abs. 2 Satz 1 am Ende wie folgt zu ergänzen:

"... und die dabei erzielten Fortschritte; sie legen insoweit auch den nach Abs. 1 Satz 2 zu erstellenden Aktionsplan vor."

Zu § 7 Abs. 3_E

Dass Verlautbarungen, die entsprechend den landesrechtlichen Bestimmungen über das Verlautbarungsrecht verbreitet werden, barrierefrei gestaltet werden sollen, ist absolut notwendig. Die in Krisen- und Katastrophenfällen elementar wichtigen Informationen müssen möglichst viele Menschen im Land erreichen.

Die barrierefreie Gestaltung muss daher gewährleistet werden. Dass es hier dringenden Nachholbedarf gibt, hat die Corona-Pandemie mehr als deutlich gemacht.

Mit dieser Regelung wird auch Artikel 7 Abs. 4 der AVMD-Richtlinie endlich Rechnung getragen. Auch wenn „sollen“ einem „müssen“ schon sehr nahekommt, hält es der DBSV für erforderlich, die Norm als zwingend zu beachten und mit „müssen“ auszugestalten.

Zu § 21 Abs. 1_E

Der Entwurf sieht vor, dass Anbieter von Telemedien, die den Zugang zu Fernsehprogrammen, Angeboten nach § 2 Abs. 3, linear oder auf Abruf verbreiteten fernsehähnlichen Telemedien ermöglichen, im Rahmen der technischen und ihrer finanziellen Möglichkeiten den barrierefreien Zugang gewährleisten, die Auswahl der Angebote barrierefrei ausgestalten und die barrierefreie Nutzung unterstützen.

Abs. 2 konkretisiert die Anforderungen. Zur Umsetzung der Vorgaben dienen danach insbesondere:

  1. Die Bereitstellung barrierefreier elektronischer Programmführer (EPG), welche Informationen zu den verfügbaren Maßnahmen zur barrierefreien Nutzung der Angebote, zu denen der Zugang ermöglicht wird, vermitteln.
  2. Die Gewährleistung, dass die verfügbaren Maßnahmen zur barrierefreien Nutzung der Angebote, zu denen der Zugang ermöglicht wird, vollständig, in angemessener Qualität und audio- und videosynchronisiert angeboten werden und dem Nutzer ermöglichen, ihre Anzeige und Verwendung selbst zu regeln.

Die Anbieter müssen nach Abs. 3 Informationen über die getroffenen Maßnahmen nach den Absätzen 1 und 2 in barrierefreier Form zur Verfügung stellen.

Der DBSV begrüßt ausdrücklich, dass für Telemedienanbieter nun Regelungen zur Gewährleistung der Barrierefreiheit geschaffen werden.

Die eigenständige und selbstbestimmte Nutzung von Rundfunk und Telemedienangeboten setzt voraus, dass nicht nur der einzelne Beitrag bzw. Inhalt barrierefrei angeboten wird. Erforderlich ist ebenso, dass bei der Konzeption beachtet wird, dass die dargebotenen Inhalte und Angebote eigenständig aufgefunden und angesteuert werden können. Ein in der Mediathek eingestellter Beitrag mit Audiodeskription ist für blinde und hochgradig sehbehinderte Menschen nicht barrierefrei, wenn die gesamte Webseite oder Plattform nicht durchgehend barrierefrei ist und der Beitrag daher nicht ohne fremde Hilfe auffindbar ist.

Wenn insoweit der EAA umgesetzt werden soll, dann ist sicherzustellen, dass alle Dienstleistungen im Sinne von art. 2 Abs. 2 Buchst b i. V. m. Art. 3 Nr. 6 des EAA erfasst werden.

Wir halten es insbesondere für erforderlich, dass auch Plattformen und Benutzeroberflächen sowie die zugänglichen Informationen der Medienintermediäre sowie der Video-Sharing-Dienste barrierefrei zugänglich sind. Insoweit muss auch geregelt werden, welche technischen Spezifikationen einzuhalten sind.

Den Passus „im Rahmen der technischen Möglichkeiten“ verstehen wir so, dass alle technischen Möglichkeiten auch auszuschöpfen sind, was begrüßt wird. Auf die obigen Ausführungen wird insoweit verwiesen.

Der Passus „im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Möglichkeiten“ stellt aus Sicht des DBSV eine unzureichende Umsetzung des EAA dar. In Art. 14 des EAA gibt es für die Anbieter insoweit sehr eng beschriebene Ausnahmeregelungen, wann sie mit Verweis auf finanzielle Belastungen Barrierefreiheit nicht bzw. nicht vollständig umsetzen müssen. Hier geht es um unverhältnismäßige Belastungen. Diese Eingrenzung wirkt sich auf die Priorisierung der vorhandenen wirtschaftlichen Möglichkeiten der Anbieter aus. Wenn der MStV also wirtschaftliche Gründe zur Einschränkung barrierefreier Angebote zulassen will, dann geht dies aus Sicht des DBSV überhaupt nur im Rahmen der Vorgaben des EAA, was in der Norm selbst verdeutlicht werden muss.

An dieser Stelle ist eine Abstimmung der Länder mit dem Bund aus Sicht des DBSV unabdingbar, um Regelungslücken bei der Umsetzung des EAA zu vermeiden.

Zu § 30 Abs. 4_E

In Satz 1 ist aus Sicht des DBSV das Wort „möglichst“ zu streichen. Die Umsetzung des EAA erfordert hier die Umsetzung vollständiger Barrierefreiheit. Ausnahmen sind nur in eng begrenzten Fällen möglich.

Im Übrigen wird auf die Ausführungen zu § 21 verwiesen.

Zu § 115_E

In § 115 wird geregelt, dass es eine Ordnungswidrigkeit darstellt, wenn private Veranstalter bundesweit ausgerichteter Fernsehprogramme entgegen § 7 Abs. 1 trotz bestehender technischer und finanzieller Möglichkeiten keine barrierefreien Angebote aufnehmen oder den Umfang solcher Angebote nicht stetig und schrittweise ausweiten. Ebenfalls stellt ein Verstoß der Anbieter gegen die Berichtspflicht nach § 7 Abs. 2 eine Ordnungswidrigkeit dar.  Dies gilt auch für fernsehähnliche Telemedien nach § 76 des Staatsvertrags

Der DBSV begrüßt die Regelungen, sieht aber weiteren Handlungsbedarf mit Blick auf die Umsetzung des EAA (Art. 30). Insbesondere wären auch Verstöße gegen u. a. § 21 zu sanktionieren.

Fehlende Regelungen

Marktüberwachung

Die Umsetzung des EAA gebietet eine effektive Marktüberwachung. Hierzu finden sich im vorgelegten Entwurf bislang keine Regelungsvorschläge. Der DBSV fordert:

  • Menschen mit Behinderungen sind in den Marktüberwachungsprozess über die sie vertretenden Organisationen einzubeziehen.
  • Die staatliche Marktüberwachung muss zentral organisiert werden. Sie muss effiziente Handlungsmöglichkeiten bekommen; Sie muss personell, sächlich und finanziell in der Lage sein, systematisch zu kontrollieren und zu überwachen; Entsprechendes Knowhow muss aufgebaut und abgesichert werden.
  • Die notwendigen finanziellen Mittel sind bereitzustellen, damit eine systematische und effektive Marktbeobachtung durch Verbraucherschutzorganisationen mit der Expertise für die Barrierefreiheit von Produkten und Dienstleistungen aufgebaut und dauerhaft gewährleistet werden kann.

Rechtsdurchsetzung

Ebenfalls fehlen bislang Vorgaben, wie die Rechtsdurchsetzung in Bezug auf die barrierefreien Angebote organisiert werden kann. Hier fordert der DBSV: Es müssen effektive Rechtsdurchsetzungsmöglichkeiten geschaffen werden. Das schließt neben dem Individualrechtsschutz vor Gericht Schlichtungsverfahren als niedrigschwellige Konfliktlösungsmöglichkeit ebenso ein, wie die Schaffung kollektiven Rechtsschutzes mittels Verbands- oder Musterfeststellungsklagen. Organisationen behinderter Menschen muss eine Klagebefugnis insoweit gesetzlich eingeräumt werden.

ZABA

Die „Zentrale Anlaufstelle für barrierefreie Angebote“ (ZABA) sollte im MStV selbst verankert und unbedingt ausgebaut werden. Der DBSV fordert, dass diese Stelle Informationen zu bereits vorgehaltenen barrierefreien Angeboten (also z. B. Filmen mit Audiodeskription) sowie die bei den einzelnen Sendern geplanten Maßnahmen zum Abbau noch bestehender Barrieren auf der Plattform veröffentlicht. Außerdem müssen konkrete Kontaktpersonen benannt sein, die beim jeweiligen Sender das Thema Barrierefreiheit betreuen. Wichtig wäre auch, bei der ZABA Knowhow zu bündeln, um qualitätsgesicherte barrierefreie Angebote zu etablieren. Die Anbieter von Rundfunk und Telemedien benötigen eine kompetente Ansprechstelle, um ihren rechtlichen Pflichten nachkommen zu können. Vor diesem Hintergrund sieht der DBSV dringenden Nachbesserungsbedarf.

Großereignisse

Zusammen mit dem Deutschen Behindertenrat hat sich der DBSV dafür eingesetzt, dass Ereignisse mit großer gesellschaftlicher Relevanz im Sinne von § 13 MStV in jedem Fall barrierefrei zugänglich sein müssen. Der DBSV schlägt vor, eine solche Regelung in § 13 mit aufzunehmen, z. B. „Großereignisse sind stets als barrierefreies Angebot auszugestalten“.