DBSV-Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Marrakesch-Richtlinie über einen verbesserten Zugang zu urheberrechtlich geschützten Werken zugunsten von Menschen mit einer Seh- oder Lesebehinderung (Bundesratsdrucksache 258/18)

Vorbemerkung

Der vorliegende Gesetzentwurf soll die am 10.10.2017 in Kraft getretene Richtlinie (EU) 2017/1564 vom 13.09.2017 in deutsches Recht umsetzen. Anlass zum Erlass der EU-Richtlinie war die Umsetzung des sowohl von Deutschland als auch der Europäischen Union unterzeichneten Vertrages von Marrakesch, einem völkerrechtlichen Vertrag, der den Zugang zu Literatur für blinde, sehbehinderte und anderweitig lesebehinderte Menschen spürbar verbessern soll. Blinden, sehbehinderten und anderweitig lesebehinderten Menschen stehen bislang nur 5 % aller veröffentlichten Werke in einem barrierefrei zugänglichen Format (z. B. in Brailleschrift, als navigierbares Hörbuch, in Großdruck oder einem barrierefreien digitalen Format) zur Verfügung. Das bedeutet angesichts unserer hochentwickelten Informationsgesellschaft für die betroffenen Menschen einen Ausschluss von Bildung, Kultur, beruflicher, politischer und gesellschaftlicher Teilhabe. Daher besteht dringender Handlungsbedarf.

 

Der Deutsche Blinden- und Sehbehindertenverband, Spitzenverband der blinden und sehbehinderten Menschen in Deutschland, fordert daher mit Nachdruck, dass bei der Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben die Ziele des Marrakesch-Vertrages oberste Priorität bekommen: Das heißt, der Zugang zu Literatur für blinde, sehbehinderte und anderweitig lesebehinderte Menschen und damit zu Bildung, beruflicher, politischer, gesellschaftlicher und kultureller Teilhabe ist jetzt nachhaltig und spürbar zu verbessern.

Zu unserem absoluten Unverständnis stellt der vorgelegte Gesetzentwurf jedoch nicht die Verbesserung der Teilhabe blinder, sehbehinderter und anderweitig lesebehinderter Menschen in den Mittelpunkt, d. h., die im Urheberrecht möglichen Steuerungsinstrumente für eine spürbare Verbesserung der Situation werden nicht genutzt. Tritt das Gesetz ohne die notwendigen Veränderungen und ohne eine Verbesserung der finanziellen Ressourcen von Stellen, die Literatur in barrierefreie Formate übertragen, in Kraft, dann wird sich die Situation blinder, sehbehinderter und anderweitig lesebehinderter Menschen in Deutschland nicht verbessern, sondern es drohen sogar weitere Verschlechterungen. Das kann nicht ernsthaft gewollt sein.

Im Einzelnen bestehen folgende Änderungsbedarfe:

Zu § 45b:

Die Ausgestaltung des berechtigten Personenkreises ist zu beanstanden. Die gewählte Formulierung widerspricht dem üblichen Verständnis von Behinderung im deutschen Recht. Sowohl § 3 des Bundesbehindertengleichstellungsgesetzes (BGG), als auch § 2 des SGB IX haben das Verständnis von Behinderung im Sinne der UN-Behindertenrechtskonvention in deutsches Recht überführt. Es ist sicherzustellen, dass sich die Definition in § 45b daran ausrichtet. In Anlehnung an die RL 2017/1564 und unter Berücksichtigung des Verständnisses von Behinderung im Sinne der UN-Behindertenrechtskonvention wird folgende Formulierung des § 45b Abs. 2 UrhG vorgeschlagen:

„Menschen mit Behinderungen im Sinne dieses Gesetzes sind Personen, die eine körperliche, seelische, geistige oder Sinnesbeeinträchtigung haben und nicht in der Lage sind, Sprachwerke genauso leicht zu lesen, wie dies Personen ohne eine solche Beeinträchtigung möglich ist. Das kann insbesondere der Fall sein bei Blindheit, Sehbehinderung, motorischen Einschränkungen, Wahrnehmungs-störungen oder Legasthenie.“

Zu § 45c Abs. 4

Vergütungen für Nutzungen nach § 45c Abs. 1 und 2 zugunsten der Urheber sind aus unserer Sicht aktuell nicht gerechtfertigt. Die vorgesehene Vergütungsregelung ist daher entweder ganz zu streichen oder zumindest so neu zu fassen, dass ein Absehen von der Vergütung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit möglich ist.

Die Richtlinie (EU) 2017/1564 sieht in Artikel 3 Abs. 6 die Möglichkeit für Mitgliedsstaaten vor, dass Befugte Stellen in ihrem Hoheitsgebiet einer Vergütung unterliegen. Dem Mitgliedsstaat steht insoweit ein Ermessen zu. Das heißt, es besteht keine Pflicht, eine Vergütung vorzusehen. Die Ermessensentscheidung, ob eine Vergütung vorgesehen wird oder auch nicht, ist unter Abwägung der widerstreitenden Interessen zu treffen. Dabei konkretisiert Erwägungsgrund 14 der Richtlinie, dass eine Vergütungspflicht nicht eingeführt werden sollte, wenn dem Rechtsinhaber nur ein geringfügiger Schaden entstünde.

Dem deutschen Urheberrecht sind Ausschlüsse von Vergütungen einer Verwertung nicht gänzlich fremd (vgl. z. B. § 45 und § 52 Abs. 1 Satz 3 UrhG). Der Gesetzgeber kann sich also nicht darauf zurückziehen, dass eine Verwertung automatisch mit einer Vergütungspflicht einherginge. Vielmehr hat er sich mit den betroffenen Interessen dezidiert auseinanderzusetzen und diese insbesondere unter Berücksichtigung der menschenrechtlichen Garantien, der Grundrechte und der Zielsetzung der ins deutsche Recht zu transferierenden völkerrechtlichen Verpflichtungen – hier insbesondere aus dem Vertrag von Marrakesch und der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) - zu gewichten.

Zugunsten der Urheber und der sie vertretenden Verwertungsgesellschaften ist einerseits mit Blick auf Art. 14 Grundgesetz (GG) zu berücksichtigen, dass das Eigentum privatnützig auszugestalten ist. Richtschnur der inhaltlichen Ausgestaltung des Eigentumsrechts ist andererseits das Wohl der Allgemeinheit (Art. 14 Abs. 2 GG). Unbedingten Vorrang vor den Interessen der Gemeinschaft kann das Individualinteresse des Urhebers also nicht beanspruchen. Es erscheint für Urheber zumutbar, dass im Falle der Zugänglichmachung von Werken im Sinne von § 45c Abs. 1 und 2 UrhG auf eine Vergütungspflicht zugunsten der Urheber verzichtet wird, wie die nachstehende Begründung verdeutlicht:

Die Schrankenregelungen im Urheberrecht sind im Lichte der Menschenrechte und Grundfreiheiten auszugestalten:

Mit der Veröffentlichung steht das geschützte Werk nicht mehr allein seinem Schöpfer zur Verfügung. Es tritt vielmehr bestimmungsgemäß in den gesellschaftlichen Raum und kann damit zu einem eigenständigen, das kulturelle und geistige Bild der Zeit mitbestimmenden Faktor werden. Daraus erwächst jedoch auch eine Gemeinwohlorientierung dergestalt, dass die prägenden Informationen grundsätzlich jedermann zugänglich sein müssen. In Deutschland gibt es keine Verpflichtung, die alle Urheber zu einer barrierefreien Veröffentlichung und Verbreitung ihrer Werke verpflichten würde. Eine solche Pflicht wäre aber aus menschenrechtlicher Perspektive notwendig und geboten. Wenn Deutschland sich gegen diese generelle Pflicht zur Einhaltung von Barrierefreiheit entscheidet, muss die Gemeinwohlorientierung anders gewährleistet werden. Das bedeutet: Wenn Urheber ihre Werke also schon nicht selbst barrierefrei zugänglich herstellen müssen, dann ist es aus unserer Sicht absolut gerechtfertigt, dass auf Vergütungen verzichtet wird, wenn die aufwendige und kostenintensive Arbeit der barrierefreien Zugänglichmachung durch Dritte besorgt wird.

Wer keinen Zugang zu Informationen aus Literatur, Wissenschaft und Kunst hat, ist von Bildung, beruflicher Entfaltung, politischer, gesellschaftlicher und kultureller Teilhabe ausgeschlossen. Der gleichberechtigte Zugang zu Literatur nimmt bei der Gewährleistung des effektiven Schutzes zahlreicher Grundrechte und menschenrechtlicher Garantien damit eine Schlüsselfunktion ein.

An dieser Stelle darf zunächst auf den besonderen Stellenwert der Meinungs- und Informationsfreiheit hingewiesen werden. Dieses Grundrecht ist einer der wesentlichen Pfeiler einer demokratischen Gesellschaft sowie eine der wichtigsten Bedingungen der Entwicklung und Entfaltung des Einzelnen. Das Grundrecht der Meinungsfreiheit und Informationsfreiheit kann aber von Menschen mit Behinderungen nur dann gleichberechtigt mit anderen ausgeübt werden, wenn die Informationen – und dazu zählt insbesondere Literatur in jeglicher Form – in einem zugänglichen Format zur Verfügung steht. Nicht zuletzt aus diesem Grund ist das Recht auf Meinungs- und Informationsfreiheit in Artikel 21 der 2009 von Deutschland ratifizierten UN-BRK mit dem Prinzip der Zugänglichkeit im Sinne des Artikels 9 UN-BRK untrennbar verknüpft. Artikel 21 UN-BRK lautet: „Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen das Recht auf freie Meinungs-äußerung und Meinungsfreiheit, einschließlich der Freiheit, Informationen und Gedankengut sich zu beschaffen, zu empfangen und weiterzugeben, gleich-berechtigt mit anderen und durch alle von ihnen gewählten Formen der Kommunikation im Sinne des Artikels 2 ausüben können.“

Zudem bildet der Zugang zu Literatur und anderen Werken die Voraussetzung für die Ausübung des Rechts auf Bildung (Art. 24 UN-BRK) sowie des Rechts auf Arbeit und Beschäftigung (Art. 27 UN-BRK).

Zum Schutz vor Diskriminierung ist es daher zwingend notwendig, im Urheberrecht angemessene Vorkehrungen zu treffen, um zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen Zugang zu Literatur erhalten. Gleichberechtigung im Sinne der UN-Behindertenrechtskonvention beschränkt sich dabei nicht auf eine formaljuristische Gleichstellung, sondern eine volle, wirksame und gleichberechtigte Teilhabe setzt voraus, dass Maßnahmen zur tatsächlichen Gleichstellung behinderter Menschen ergriffen werden. Explizit bedeutet das für das Urheberrecht gemäß Artikel 30 Abs. 3
UN-BRK: „Die Vertragsstaaten unternehmen alle geeigneten Schritte im Einklang mit dem Völkerrecht, um sicherzustellen, dass Gesetze zum Schutz von Rechten des geistigen Eigentums keine ungerechtfertigte oder diskriminierende Barriere für den Zugang von Menschen mit Behinderungen zu kulturellem Material darstellen.“. Der Umsetzung dieser menschenrechtlichen Garantien dient der Vertrag von Marrakesch.

Das in § 45a und § 45c_E normierte Recht, sich Werke in einem wahrnehmbaren Format zugänglich machen zu dürfen, ist ein wesentlicher Schritt, um an Information und Meinungsbildungsprozessen, an Bildung, Arbeit und Beschäftigung sowie dem kulturellen Leben teilhaben zu können.

Trotz dieser seit 2003 im deutschen Urheberrecht existierenden Schrankenregelung sind blinde, sehbehinderte und anderweitig lesebehinderte Menschen noch immer von über 95 % der veröffentlichten literarischen Werke ausgeschlossen, weil die Literatur praktisch nicht in zugänglichen Formaten zur Verfügung steht. Dadurch werden Entfaltungs- und Teilhabechancen verwehrt bzw. stark limitiert und es entsteht ein massiver Nachteil gegenüber nicht behinderten Menschen.

Blinde und sehbehinderte Menschen trifft dieser Umstand besonders hart, weil sie in unserer optisch geprägten Welt in einem besonders hohen Maß der Gefahr von Isolation ausgesetzt sind. Isolation, weil die Mobilität stark beeinträchtigt ist und zugleich, weil ihnen optisch vermittelte Informationen nicht zugänglich sind und also auch eine geistige Isolation droht.

Das bislang zur Verfügung stehende Recht auf Zugänglichmachung allein reicht nach alledem nicht aus, um der besonderen Situation entgegen zu wirken.

Unter Berücksichtigung des Vorstehenden sind vielmehr Maßnahmen zu treffen, um die Verfügbarkeit von Büchern und anderem gedruckten Material in barrierefreien Formaten zu steigern. Die Abschaffung der Vergütungspflicht wäre hier ein zentraler Baustein. Die Blindenbibliotheken und sonstigen befugten Stellen wenden ein hohes Maß an finanziellen und personellen Ressourcen auf, um Literatur in wahrnehmbare Formate zu übertragen und bereitzustellen. Die Kosten werden teils durch staatliche Mittel, zu einem erheblichen Anteil aber auch durch Spenden blinder und sehbehinderter Menschen ermöglicht. Ohne das freiwillige Engagement blinder und sehbehinderter Menschen könnte nicht einmal der geringe Teil der aktuell umgesetzten Literatur barrierefrei zugänglich gemacht werden.

Die bisherigen und künftigen Vergütungsregelungen belasten behinderte Menschen, weil sie die finanziellen Ressourcen von Blindenbibliotheken binden anstatt ihnen zu ermöglichen, die ohnehin viel zu geringen Mittel ausschließlich für die barrierefreie Produktion und Verbreitung von Literatur zu nutzen. Die Beibehaltung der Vergütungsregelungen würde diese Belastung mit jedem zusätzlich aufbereiteten sowie abgegebenen Buch noch erhöhen bzw. eine Verbesserung der Situation sogar verhindern. Hinzu kommt der Verwaltungsaufwand, der mit der Abrechnung der zu zahlenden Vergütung verbunden ist.

Der finanzielle Verlust der Urheber ist marginal:

Für die Verfassungsmäßigkeit der Regelung kommt es ferner mitentscheidend auf das finanzielle Gewicht dessen an, was dem Urheber vorenthalten wird. Berücksichtigt man die Vielzahl der verwertungsberechtigten Urheber, die sich nach dem von der VG Wort aufgestellten Verteilungsplan in den erzielten Betrag teilen, so zeigt sich, dass jedem einzelnen Urheber aus der Vergütung nach
§§ 45a, 45c UrhG nur ein verschwindend geringfügiger Betrag zufließt, der keinen wesentlichen Beitrag zur Erhaltung seiner Existenz leisten kann. Das wird schon daran deutlich, dass 95 % der Werke gar nicht in barrierefrei zugängliche Formate umgesetzt werden. Zudem fällt auch das krasse Missverhältnis zwischen den Abgaben der Blindenbibliotheken und den Jahres-einnahmen der VG Wort auf – letztere betrugen 2015 305 Mio. €. Zu berücksichtigen ist letztlich, dass Sprachwerke häufig nur in kleinen Stückzahlen von blinden und sehbehinderten Menschen genutzt werden. Exemplarisch zeigt sich das beispielsweise an einer Erhebung der Norddeutschen Blindenhörbücherei, wo 75 % aller Sprachwerke, die bislang per Download abgegeben werden, nur einmal per Download nachgefragt werden. Es gibt also keine extreme Konzentration auf bestimmte, „beliebte“ Werke. Der einzelne Urheber wird also nicht ernsthaft in seinem Eigentumsrecht verletzt.

Es werden auch unabhängig von §§ 45a und 45c UrhG Vergütungen geleistet:

Von Gewicht ist ferner, dass die Urheber zumindest einen Teil der erfolgenden Werknutzung bereits vergütet erhalten. Blindenbibliotheken und sonstige Stellen schaffen die in barrierefreie Formate zu übertragenen Werke häufig selbst in der Originalfassung an und entrichten dafür eine Vergütung mit dem Kaufpreis. Hinzu kommen die Vergütungen über die Geräteabgaben für die Produktion und den Empfang der barrierefreien Fassungen. Blinde und sehbehinderte Menschen sind letztlich auch Konsumenten von Werken außerhalb des § 45a UrhG und leisten in diesem Rahmen Abgaben an die Urheber. Nicht jedes Werk wird also über Blindenbibliotheken und sonstige Einrichtungen bezogen.

Fazit

Nach alledem ergibt eine Abwägung zwischen dem Interesse blinder, sehbehinderter und anderweitig lesebehinderter Menschen und den Interessen der Urheber, dass aktuell eine Vergütungspflicht für Nutzungen nach den §§ 45a, 45c UrhG unverhältnismäßig ist.

45c Abs. 4 sollte so neugefasst werden, dass unter bestimmten Voraussetzungen keine Ansprüche der Urheber auf eine Vergütung besteht. Sogar die Gesetzesbegründung weist darauf hin, dass bei der Höhe der Vergütung eine Interessenabwägung zu treffen ist. Ausdrücklich heißt es in der Gesetzesbegründung zu den einzubeziehenden Faktoren:

  • „der gemeinnützige Charakter der von den befugten Stellen vorgenommenen erlaubten Nutzungshandlungen,
  • die mit der Umsetzung der Marrakesch-RL im Gemeinwohl liegenden Ziele,
  • die Interessen der Menschen mit Seh- oder Lesebehinderungen,
  • der mögliche Schaden für Rechtsinhaber und
  • die Notwendigkeit, die grenzüberschreitende Verbreitung von Vervielfältigungsstücken in barrierefreien Formaten sicherzustellen.

 

Zudem sollten die besonderen Umstände des Einzelfalls berücksichtigt werden. Wenn dem Rechtsinhaber nur ein geringer Schaden entsteht, besteht kein Vergütungsanspruch (vgl. Erwägungsgrund 14 der Marrakesch-RL).“

Dieser gesetzgeberische Wille muss nicht nur in der Gesetzesbegründung, sondern vielmehr im Gesetzeswortlaut selbst seinen Niederschlag finden. Möglich wäre etwa folgende Formulierung:

„(4) Für Nutzungen nach den Absätzen 1 und 2 kann sich ein Anspruch des Urhebers auf Zahlung einer angemessenen Vergütung ergeben. Der Anspruch auf Zahlung einer Vergütung ist ausgeschlossen, wenn

  1. dies mit den Interessen der Menschen mit Behinderungen auf eine deutliche Verbesserung der Zugänglichkeit zu Sprachwerken unvereinbar ist, insbesondere wenn befugte Stellen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben erheblich beeinträchtigt würden, und
  2. die finanziellen Nachteile für Rechteinhaber gering sind.

Der Anspruch kann nur durch eine Verwertungsgesellschaft geltend gemacht werden.“

Zu § 45c Abs. 5

Die Pflichten der befugten Stellen sowie eine staatliche Aufsicht über deren Einhaltung sollen laut § 45c Abs. 5 UrhG_E in einer Rechtsverordnung geregelt werden. Wir fordern die Streichung der Ermächtigungsgrundlage für die Rechtsverordnung und die richtlinienkonforme Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben zu den Pflichten befugter Stellen im Urheberrechtsgesetz selbst. Gemäß Artikel 5 der Richtlinie (EU) 2017/1564 legen die befugten Stellen die Verfahren zur Einhaltung bestimmter Pflichten selbst fest. Schon anlässlich der Vorlage des Referentenentwurfs hatten wir deutlich kritisiert, dass die Ermächtigungsgrundlage dem BMJV zu weite Handlungsspielräume einräumt. Unsere Befürchtung war und ist, dass die bürokratischen Hürden für die Arbeit der befugten Stellen unverhältnismäßig anwachsen. Das widerum würde zu einer Verschlechterung führen, denn bislang muss sich keine der tätigen Blindenbibliotheken registrieren oder einer Kontrollinstanz unterwerfen. Zu hohe bürokratische Hürden dürften zudem abschreckend auf engagierte befugte Stellen wirken so dass zu erwarten ist, dass künftig noch weniger barrierefreie Literatur produziert und verbreitet wird.

Eine sanktionsbewehrte Registrierungs- bzw. faktische Genehmigungspflicht ist weder durch den Marrakesch-Vertrag noch durch europarechtliche Vorgaben intendiert. Eine solche droht aber mit der vorgesehenen Rechtsverordnung, deren Entwurf am 18.09.2018 veröffentlicht wurde und die die Kontrollmechanismen von Verwertungsgesellschaften auf die gemeinnützigen befugten Stellen anwenden will. Das ist eine deutliche Verschlechterung zum geltenden Recht und erschwert die Arbeit von Blindenbibliotheken oder speziellen Schul- und Hochschulmedienzentren immens, anstatt den barrierefreien Zugang zu Literatur zu erleichtern. Zu beachten ist insoweit auch, dass die befugten Stellen bislang keine oder nur geringe Mittel erhalten, um diesen Aufwand ausgleichen zu können und auch keine konkreten Zusagen vorliegen, um die Finanzausstattung zu verbessern.

Dass die bestehenden Verpflichtungen der befugten Stellen nicht im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens festgeschrieben werden und stattdessen ohne die Parlamentarier im Verordnungsweg ergehen sollen, ist angesichts der Tragweite der Regelungen überdies inakzeptabel. Werden die Hürden zu hoch gelegt, wird sich keine befugte Stelle bereiterklären, noch barrierefreie Literatur zu produzieren und zu verbreiten. Auch das steht im Widerspruch zum Ziel des Marrakesch-Vertrages.

Gesetzesfolgen

Die befugten Stellen haben – wenn die bislang geplanten Vergütungsregelungen in § 45c umgesetzt werden sollten – und je nach Ausgestaltung der Verpflichtungen aus der noch zu erlassenden Rechtsverordnung einen erheblichen zusätzlichen Erfüllungsaufwand. Diesen beziffern wir vorläufig mit mindestens 250.000 € (laufend) und 100.000 € (einmalig). Dieser ist bislang nicht gegenfinanziert, geschweige denn, dass man dem Ziel des Marrakesch-Vertrages, mehr Bücher in barrierefrei zugänglichen Formaten herzustellen und zu verbreiten, näher kommen würde. Die befugten Stellen sind alle gemeinnützige Organisationen, die nicht über die finanziellen Ressourcen zur Kompensation verfügen. Die rechtlich zu nichts verpflichtenden Absichtserklärungen, man wolle sich auf Bundes- und Landesebene für eine verbesserte Finanzierung einsetzen, sind an Unverbindlichkeit kaum zu überbieten. Soll sich die Situation blinder, sehbehinderter und anderweitig lesebehinderter Menschen beim barrierefreien Zugang zu Literatur spürbar verbessern, dann muss auch der Aufwand für die befugten Stellen gegenfinanziert werden. Dem DBSV geht es darum, dass die befugten Stellen Literatur auch künftig in zugängliche Formate übertragen können und zwar in höherer Anzahl als heute. Es darf nicht passieren, dass befugte Stellen ihre Arbeit wegen des jetzt drohenden bürokratischen und finanziellen Aufwandes reduzieren oder gar einstellen müssen.

Fazit

Die Änderungen müssen so gefasst werden, dass der Zugang zu Sprachwerken aller Art für blinde, sehbehinderte und anderweitig lesebehinderte Menschen spürbar verbessert wird. Dazu braucht es abweichend und ergänzend zu den im Gesetzentwurf vorgesehenen Regelungen:

  • eine klare Absage an Vergütungen für barrierefrei aufbereitete und zugänglich gemachte Werke, mindestens eine deutliche Einschränkung der Befugnisse der Verwertungsgesellschaften, Vergütungen verlangen zu dürfen
  • die sofortige und rechtsverbindliche Sicherstellung einer langfristigen Finanzierung der Umsetzung von Literatur in barrierefreie Formate
  • die Definition des berechtigten Personenkreises anhand der europarechtlichen Vorgaben und in Übereinstimmung mit der UN-Behindertenrechtskonvention
  • unbürokratische Regelungen betreffend die Verpflichtungen befugter Stellen.

 

Berlin, 27.09.2018

 

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