II Gleichbehandlung und Barrierefreiheit

1 Allgemeines

„Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.” So steht es in Artikel 3 Abs. 3 Satz 2 des Grundgesetzes (GG). Vergleichbare Regelungen finden sich auch in den Verfassungen der Bundesländer. Das verfassungsrechtlich garantierte Benachteiligungsverbot wird durch zahlreiche gesetzliche und untergesetzliche Regelungen konkretisiert. Dazu gehören solche zur Nichtdiskriminierung, zur barrierefreien Gestaltung der Umwelt und ein individuelles Leistungsrecht. Letzteres ist in Deutschland vor allem in den zwölf Teilen des Sozialgesetzbuches geregelt. Daneben enthalten aber auch andere Rechtsbereiche Schutzrechte und Nachteilsausgleiche. Gemeinsam ist allen Regelungen das Ziel, dass behinderte Menschen gleichberechtigt am gesellschaftlichen Leben teilhaben können. Entscheidend ist dabei, dass Gleichberechtigung immer vom Ergebnis her zu denken und zu beurteilen ist. Es reicht also nicht aus, dass behinderte Menschen formal die gleichen Rechte haben wie nicht behinderte Menschen. Vielmehr ist Gleichberechtigung erst erreicht, wenn gewährleistet ist, dass eine tatsächliche Gleichstellung erfolgt. Dieser Maßstab muss immer bei der Auslegung von Gesetzen, Verordnungen und sonstigen Regelungen angelegt werden.

Die nachfolgenden Ausführungen nehmen die für blinde und sehbehinderte Menschen wichtigsten Regelungen in den Blick.

2 Die UN-Behindertenrechtskonvention

Seit dem 26.03.2009 ist das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom 13.12.2006 (kurz: Behindertenrechtskonvention, BRK) in Deutschland unmittelbar geltendes Recht. Die BRK schafft keine „Sonderrechte“, sondern sie konkretisiert die universellen Menschenrechte aus der Perspektive von behinderten Menschen. Durchgängiger Grundsatz ist dabei die Inklusion. Das heißt, behinderte Menschen sind von Anfang an selbstverständlich Teil einer pluralen Gesellschaft. Ihre Belange müssen konsequent mitgedacht und mitberücksichtigt werden, damit volle, wirksame und gleichberechtigte Teilhabe gelingt. Zu den Grundprinzipien gehören weiter die Achtung der Menschenwürde, der individuellen Autonomie einschließlich der Freiheit, eigene Entscheidungen zu treffen, die Nichtdiskriminierung, die Achtung vor der Unterschiedlichkeit von Menschen mit Behinderungen und die Akzeptanz dieser Menschen als Teil der menschlichen Vielfalt, die Chancengleichheit und die Zugänglichkeit. Konkretisiert werden diese Grundsätze für alle Lebensbereiche, also die unabhängige Lebensführung, persönliche Mobilität, Gesundheit, Bildung, Beschäftigung, Rehabilitation, freie Meinungsäußerung, Teilhabe am politischen Leben, um nur einige Beispiele zu nennen.

Die BRK geht von einem menschenrechtlich basierten Verständnis von Behinderung aus. Das bedeutet, dass Behinderung aus einer Wechselwirkung zwischen individuellen körperlichen, seelischen, geistigen oder Sinnesbeeinträchtigungen mit verschiedenen Barrieren entsteht, die Menschen an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern können. Es kommt also nicht allein auf medizinisch registrierte Defizite („Beeinträchtigungen“), sondern auch auf ihre gesellschaftlichen Auswirkungen an. Denn auch und gerade dort ist konkretes Handeln gefragt: Ungleichbehandlungen müssen korrigiert, Barrieren müssen abgebaut und ihre Entstehung muss verhindert werden.

Da es sich bei der BRK um einen völkerrechtlichen Vertrag handelt, verpflichtet er vorrangig die Staaten zum Handeln, das heißt zur kontinuierlichen Umsetzung der für eine gleichberechtigte Teilhabe erforderlichen Maßnahmen. Das bedeutet, dass nicht alle „Rechte”, die in der BRK niedergelegt sind, auch vom einzelnen Bürger unmittelbar einklagbar sind. Dort allerdings, wo es um Fragen der Diskriminierung geht, bestehen unmittelbar geltende Ansprüche, wobei eine Diskriminierung auch in der Versagung angemessener Vorkehrungen bestehen kann. Daneben hat die BRK Einfluss auf die Auslegung der in Deutschland geltenden Gesetze und Rechtsverordnungen sowie auf den politischen Diskurs zur Weiterentwicklung unserer Rechtsordnung.

Die beim Deutschen Institut für Menschenrechte angesiedelte Monitoring-Stelle hat gemäß Artikel 33 Abs. 2 BRK den Auftrag, die Rechte von behinderten Menschen im Sinne der BRK in Deutschland konstruktiv wie kritisch zu begleiten.

3 Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz

Schon vor Ratifizierung der BRK galten in Deutschland verschiedene Richtlinien der EU zur Gleichbehandlung. Sie wurden auf nationaler Ebene durch das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) vom 14.08.2006 gebündelt und präzisiert. Das Gesetz hat das Ziel, „Benachteiligungen aus Gründen der Rasse oder wegen der ethnischen Herkunft, des Geschlechts, der Religion oder Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Identität zu verhindern oder zu beseitigen.” Der Anwendungsbereich ist auf das Arbeitsrecht (siehe 3.1) und das Zivilrecht (siehe 3.2 und 3.3) beschränkt. Vom Schutzbereich werden sowohl unmittelbare als auch mittelbare Diskriminierungstatbestände umfasst. Das AGG verbietet nicht jede Ungleichbehandlung (wegen einer Behinderung oder wegen einer der anderen genannten Merkmale), stellt aber an ihre Zulässigkeit bestimmte Anforderungen. Zulässig sind auf jeden Fall positive Maßnahmen zugunsten behinderter Menschen oder bestimmter Behindertengruppen, wenn sie dem Ausgleich von Nachteilen und somit der Gleichstellung von behinderten und nicht behinderten Menschen dienen sollen. Auch die BRK erlaubt in Artikel 5 solche positiven Maßnahmen bzw. stuft sie nicht als (positive) „Diskriminierung” ein. Ebenso verbietet Artikel 3 Abs. 3 Satz 2 GG ganz bewusst nur die „Benachteiligung” wegen der Behinderung. Vergünstigungen im Sinne von Nachteilsausgleichen für behinderte Menschen unterliegen also keinem Verbot und auch nicht einer besonderen Begründungspflicht.

Gemäß § 27 AGG kann sich jeder, der der Ansicht ist, im Sinne des AGG benachteiligt worden zu sein, an die eigens dafür eingerichtete Antidiskriminierungsstelle des Bundes wenden (Glinkastraße 24, 10117 Berlin, Tel.: (0 30) 1 85 55 - 18 65, E-Mail: poststelle@ads.bund.de, Internet: www.antidiskriminierungsstelle.de). Daneben ist natürlich der Rechtsweg zu den jeweils zuständigen Gerichten offen, wobei für die Durchsetzung von Ansprüchen eine für den Betroffenen günstigere Beweislastverteilung gilt.

3.1 Arbeitsmarkt, Berufsleben

Die Gleichbehandlung im Berufsleben ist in den §§ 6 ff. AGG geregelt (siehe Kapitel VII, 3).

3.2 Zivilrechtliche Rechtsgeschäfte

Benachteiligungen im Zusammenhang mit Verträgen und anderen Rechtsgeschäften unterliegen dem AGG nur, wenn es sich um sogenannte Massengeschäfte handelt. Das sind solche, „die typischerweise ohne Ansehen der Person zu vergleichbaren Bedingungen in einer Vielzahl von Fällen zustande kommen”. Es geht also um den Einkauf im Supermarkt oder beim Bäcker, um den Erwerb eines Autos vom Händler oder um das Buchen von Reisen. Wohnungsmietverträge zählen erst dann zu den „Massengeschäfte”, wenn der Vermieter mehr als 50 Wohnungen vermietet. Ob dieser eingeschränkte Geltungsbereich mit der BRK vereinbar ist, ist umstritten. Das AGG gilt ferner nicht für die in einem Testament verfügten Anordnungen.

Leider erklärt § 20 Abs. 1 Satz 2 AGG eine unterschiedliche Behandlung immer schon dann für zulässig, wenn sie „der Vermeidung von Gefahren, der Verhütung von Schäden oder anderen Zwecken vergleichbarer Art dient.”

3.3 Private Versicherungsverträge

In der Versicherungswirtschaft gilt das Prinzip, dass die Höhe der Versicherungsbeiträge vom zu versichernden Risiko abhängt. Zu hohe Risiken werden erst gar nicht versichert. Ferner wäre es mit dem Risikoprinzip auch nicht vereinbar, wenn die Schadensursache schon vor dem Vertragsbeginn eingetreten und bekannt geworden ist. In der privaten Krankenversicherung (PKV) sind deshalb bekannte „Vorerkrankungen” und ihre Folgen nicht oder nur mit einem erhöhten Beitrag versichert. Oder es wird bestimmten Personen der Abschluss eines Vertrages komplett verwehrt.

Was erlaubt das AGG den Versicherungsunternehmen, was verbietet es? Der von der PKV vorgenommene Ausschluss von Vorerkrankungen ist dem Risikoprinzip geschuldet und verstößt deshalb nicht gegen das AGG. Wird aber der Abschluss des Vertrages aus Risikogründen verwehrt oder werden Risikozuschläge verlangt, so muss die Risikobewertung des Versicherungsunternehmens auf „relevanten und genauen versicherungsmathematischen und statistischen Daten beruhen” und ein für die Vertragsverweigerung oder für den Risikozuschlag „bestimmender Faktor” sein. Das AGG ist hier also relativ streng: Die Darlegungs- und Beweispflicht für die die Benachteiligung rechtfertigenden Gründe liegt hier voll beim betreffenden Versicherungsunternehmen.

4 Diskriminierungsschutz gegenüber Trägern öffentlicher Gewalt – Regelungen zur Barrierefreiheit

Das Recht auf Gleichbehandlung einschließlich des Schutzes vor Diskriminierung gegenüber Behörden und anderen Trägern öffentlicher Gewalt ist nicht im AGG geregelt. Die wesentlichen Bestimmungen finden sich in den Behindertengleichstellungsgesetzen des Bundes und der Länder sowie im Sozialgesetzbuch.

4.1 Allgemeines zum Diskriminierungsschutz in den Behindertengleichstellungsgesetzen

Das Behindertengleichstellungsgesetz des Bundes (BGG) hat das Ziel, die Benachteiligung von behinderten Menschen zu verhindern sowie ihre gleichberechtigte und barrierefreie Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu gewährleisten. Dadurch soll ihnen eine selbstbestimmte Lebensführung ermöglicht werden. Das BGG bindet Dienst­stellen und sonstige Einrichtungen der Bundesverwaltung einschließlich der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie Landesverwaltungen des öffentlichen Rechts einschließlich landesunmittelbarer Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, soweit diese Bundesrecht ausführen. Unter den Anwendungsbereich des BGG fallen insbesondere:

  • Bundesministerien und die ihnen nachgeordneten Behörden, die sachlich für bestimmte Verwaltungsaufgaben und örtlich für das gesamte Bundesgebiet zuständig sind (u.  das Bundeskriminalamt, das Kraftfahrt-Bundesamt und das Statistische Bundesamt),
  • das Auswärtige Amt mit seinen Vertretungen im Ausland, die Bundeswasserstraßenverwaltung mit den Wasser- und Schifffahrtsdirektionen sowie die Wasser- und Schifffahrtsämter, die Bundeswehrverwaltung mit den Wehrbereichsverwaltungen, Kreiswehrersatzämtern,
  • Sozialversicherungsträger, beispielsweise die Deutsche Rentenversicherung Bund, die Berufsgenossenschaften, die Bundesagentur für Arbeit sowie Krankenkassen, deren Zuständigkeit sich auf mehr als drei Bundesländer erstreckt,
  • Bundesorgane, zum Beispiel der Deutsche Bundestag und die Bundesgerichte, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausüben,
  • Beliehene, zum Beispiel Ersatzkassen oder Flug- und Schiffskapitäne.

Das BGG hat im Jahr 2016 eine grundlegende Überarbeitung erfahren. § 7 Abs. 1 BGG verbietet es den „Trägern öffentlicher Gewalt”, dass „behinderte und nicht behinderte Menschen ohne zwingenden Grund unterschiedlich behandelt und behinderte Menschen dadurch in der gleichberechtigten Teilhabe am Leben in der Gesellschaft unmittelbar oder mittelbar beeinträchtigt werden.” Ähnliche Regelungen zum Diskriminierungsschutz gibt es auch auf Landesebene.

Als Diskriminierungstatbestand im Sinne des BGG gilt auch die Versagung angemessener Vorkehrungen. Angemessene Vorkehrungen sind Maßnahmen, die im Einzelfall geeignet und erforderlich sind, um zu gewährleisten, dass ein behinderter Mensch gleichberechtigt mit anderen alle Rechte genießen und ausüben kann, und die die Träger öffentlicher Gewalt nicht unverhältnismäßig oder unbillig belasten.

4.2 Recht auf zugängliche Dokumente

Das Recht auf angemessene Vorkehrungen wird zum Beispiel in § 10 BGG konkretisiert. Blinde und sehbehinderte Menschen können hiernach zur Wahrnehmung eigener Rechte im Verwaltungsverfahren insbesondere verlangen, dass ihnen Bescheide, öffentlich-rechtliche Verträge und Vordrucke ohne zusätzliche Kosten auch in einer für sie wahrnehmbaren Form zugänglich gemacht werden. Das Nähere regelt die Verordnung über barrierefreie Doku­mente in der Bundesverwaltung (VBD). Ähnliche Regelungen gibt es in allen Bundesländern für die Landesbehörden. Im staatsanwaltlichen oder gerichtlichen Verfahren gilt § 191a Gerichtsverfassungsgesetz nebst der dazugehörigen Ausführungsverordnung. Wichtig: Anspruch auf Dokumente in zugänglichen Formaten hat man auch, wenn man eine andere Person mit der Wahrnehmung seiner Rechte beauftragt hat, wenn man also zum Beispiel anwaltlich vertreten wird.

Die Zugänglichmachung kann – je nach Wunsch des Betroffenen – durch Blindenschrift, Großdruck, durch elektronische Übermittlung (Datei), durch Aufsprache oder Vorlesen erfolgen. Die Behörde kann das vom Betroffenen gewählte Format nur dann zurückweisen, wenn es „ungeeignet” ist.

Zu beachten ist, dass für das rechtliche Verfahren, das heißt insbesondere für die Einhaltung von Fristen, weiterhin der ganz normale Schriftverkehr in Schwarzschrift maßgeblich ist. Die Blindenschrift ist also verfahrensrechtlich kein Ersatz für die Schwarzschrift. Allerdings sollen die Schwarzschrift-Dokumente möglichst gleichzeitig mit der dem blinden oder sehbehinderten Menschen zugänglichen Information beim Empfänger ankommen. Geht die zugängliche Information erst später zu und kann der Betreffende deshalb die ihm gesetzte Frist nicht einhalten, so kann er die Wiedereinsetzung des Verfahrens in den vorigen Stand beantragen und so die durch die Nichteinhaltung der Frist eintretenden Rechtsfolgen abwenden.

4.3 Verwendung von Gebärdensprache und anderen Kommunikationshilfen

Speziell für hör- und sprachbehinderte Menschen, wozu auch die hörsehbehinderten und taubblinden Personen gehören, gibt es Regelungen über die Verwendung der Gebärdensprache und anderer Kommunikationshilfen. Es geht darin um die Bereitstellung bzw. Finanzierung von Kommunikationshelfern (zum Beispiel von Dolmetschern), um die Wahl der Kommunikationsformen (zum Beispiel Lormen oder taktil wahrnehmbare Gebärden) sowie um den Einsatz von Kommunikationsmitteln, zum Beispiel akustisch-technische Hilfen oder grafische Symbolsysteme.

Anspruch auf Kommunikationshilfen besteht nicht nur bei der Wahrnehmung von Rechten in Verwaltungs- und Gerichtsverfahren (geregelt in § 9 BGG und in der dazu erlassenen Kommunikationshilfenverordnung sowie in parallelen Regelungen in den Ländern, in § 19 Abs. 1 SGB X und in § 186 GVG), sondern auch bei der „Ausführung von Sozialleistungen”, zum Beispiel bei ärztlichen Untersuchungen und Behandlungen (§ 17 Abs. 2 SGB I).

4.4 Kommunikation in Leichter Sprache

Neu ins BGG aufgenommen wurde die Verwendung von „Leichter Sprache“. Leichte Sprache soll vor allem Menschen mit Lernschwierigkeiten die Kommunikation erleichtern. Gemäß § 11 BGG sollen Träger öffentlicher Gewalt Infor­mationen vermehrt in Leichter Sprache bereitstellen. Sie sollen mit Menschen mit geistigen Behinderungen und Menschen mit seelischen Behinderungen in einfacher und verständlicher Sprache kommunizieren. Auf Verlangen sollen sie ihnen insbesondere Bescheide, Allgemeinver­fügungen, öffentlich-rechtliche Verträge und Vordrucke in einfach verständlicher Weise und, soweit dies nicht ausreicht, in Leichter Sprache erläutern.

4.5 Regelungen zur Barrierefreiheit

Die BRK (siehe Kapitel II, 2) hebt die Notwendigkeit von Barrierefreiheit als Voraussetzung für die gleichberechtigte Teilhabe besonders hervor. Das BGG verpflichtet die Träger öffentlicher Gewalt, ihre baulichen Anlagen, Verkehrssysteme und Informationsangebote für behinderte Menschen zugänglich zu gestalten. Auch die Landesgleichstellungsgesetze sehen Regelungen zur Barrierefreiheit vor, wobei hier unterschiedlich weitgehende Normen geschaffen wurden.

§ 4 BGG definiert Barrierefreiheit wie folgt: „Barrierefrei sind bauliche und sonstige Anlagen, Verkehrsmittel, technische Gebrauchsgegenstände, Systeme der Informations­verarbeitung, akustische und visuelle Informationsquellen und Kommunikationseinrichtungen sowie andere gestaltete Lebensbereiche, wenn sie für Menschen mit Behinderungen in der allgemein üblichen Weise, ohne besondere Erschwer­nis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe auffindbar, zugänglich und nutzbar sind. Hierbei ist die Nutzung behinderungsbedingt notwendiger Hilfsmittel zulässig.“ Diese Zieldefinition wird sodann für verschiedene Sachverhalte im BGG konkretisiert.

§ 8 BGG regelt die Bedingungen, unter denen die bauliche Barrierefreiheit in Gebäuden der Träger öffentlicher Gewalt zu gewährleisten ist.

§ 12 regelt den barrierefreien Zugang zu digitalen Informationsangeboten. Träger öffentlicher Gewalt gestalten ihre Internetauftritte und -angebote sowie die von ihnen zur Verfügung gestellten grafischen Programmoberflächen einschließlich Apps und sonstiger Anwendungen schrittweise barrierefrei. Die Einzelheiten, namentlich die anzuwendenden Standards, sind in der „Barrierefreie-Informationstechnik-Verordnung – BITV” geregelt. Der Bund ist zudem die Selbstverpflichtung eingegangen, das Intranet und die IT an den Arbeitsplätzen aller Mitarbeitenden schrittweise barrierefrei zu gestalten.

Um die Her- und Sicherstellung von mehr barrierefreien Angeboten zu unterstützen, wurde am 19.07.2016 bei der Deutschen Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See die Bundesfachstelle Barrierefreiheit errichtet. Sie berät und unterstützt vorrangig Bundesbehörden, steht auf Anfrage aber auch Unternehmen, Verbänden und gesellschaftlichen Organisationen als Ansprechpartner zur Verfügung.

4.6 Rechtsschutz

Bei der Beauftragten der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen ist eine Schlichtungsstelle eingerichtet (§ 16 BGG). Sie bietet Einzelpersonen und Verbänden die Möglichkeit, Streitigkeiten nach dem BGG außergerichtlich beizulegen. Das Verfahren ist kostenlos. Die Schlichtungsstelle ist erreichbar unter:

Schlichtungsstelle nach dem Behindertengleichstellungsgesetz,
Bei der Beauftragten der Bundesregierung für die Belange von Menschen mit Behinderungen,
Mauerstraße 53,  10117 Berlin,
Tel.: (0 30) 1 85 27 - 28 05,
E-Mail: info@schlichtungsstelle-bgg.de,
Internet: www.schlichtungsstelle-bgg.de).

Führt ein Schlichtungsverfahren nicht zum Erfolg und ist gerichtlicher Rechtsschutz angezeigt, kann eine Feststellungsklage erhoben werden. Einen Anspruch, dass ein bestimmtes Gebäude barrierefrei umgebaut oder eine Internetseite barrierefrei programmiert wird, hat man jedoch nicht.